Cátedra Paz, Seguridad y Defensa

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Observatorio PSyD

El observatorio opina

12 de Febrero de 2016

Una previsión del gasto de defensa para la XI Legislatura

Jesús A. Perdices Mañas
Tcol. CINA. Unidad de Programación y Seguimiento
DIGENECO-Oficina Presupuestaria

El cierre de una Legislatura y la apertura de otra proporcionan una ocasión para pararnos a pensar cómo puede ser abordado por los nuevos legisladores el tema de la financiación de la defensa. Con independencia de la composición del Gobierno y su peso en el Parlamento, los gastos en defensa deben ser atendidos, al igual que los de otros bienes públicos puros. Lo que realmente puede variar es el enfoque que se vaya dando a la cobertura de los compromisos en vigor.

Vamos a hacer una revisión de los distintos bloques de financiación y los mecanismos empleados y posibles. Durante la pasada legislatura hemos visto cómo han convido tres métodos de financiación: presupuesto ordinario, ampliaciones de crédito y crédito extraordinario.  

El presupuesto ordinario se ha dedicado a financiar programas presupuestarios de forma que permitieran el funcionamiento básico de los servicios y la cobertura de contratos plurianuales.

Las ampliaciones de crédito han sido fundamentalmente dedicadas a financiar las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP). Es habitual que tanto las operaciones como la intensidad de la implicación de las FAS españolas sean aprobadas en el Congreso a finales de año. Ello provoca disfunciones en cuanto a la imposibilidad de hacer una estimación adecuada de los gastos previstos y su correspondiente integración en el Anteproyecto de Presupuesto que, por normativa presupuestaria, es presentado en las Cortes antes del 30 de septiembre.

Los créditos extraordinarios han sido promovidos ante la necesidad de cubrir los compromisos financieros en vigor relativos a los Programas Especiales de Armamento (PEA), junto a diversas necesidades puntuales sobrevenidas durante los ejercicios presupuestarios.  Los PEA son programas con una característica de financiación muy especial, al estar pre-financiados en todo o en parte por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo (MINETUR); pasan a ser pagados desde el Presupuesto de la Sección 14, Ministerio de Defensa, una vez que los equipos y sistemas de armas son entregados y pueden ser utilizados para las funciones que fueron concebidos; lo conocido como financiación por el método alemán. Esto tiene una segunda derivada con relación al ámbito de la Contabilidad Nacional (déficit público) al tener un impacto en las cuentas nacionales según el principio del devengo, en lugar del principio del pago como ocurre con los gastos realizados con presupuesto ordinario. Durante la X Legislatura, debido a que no hubo acuerdo entre los partidos mayoritarios, fueron financiados fuera de los presupuestos corrientes justificado en parte por la incertidumbre sobre la ejecución de los hitos contractuales lo que lleva a retrasos en las entregas y, consecuentemente, de los pagos desde Defensa. En muchos casos dichos retrasos fueron derivados de problemas técnicos al estar realizando simultáneamente I+D junto con la producción de los sistemas.

Partiendo de las cifras originales contenidas en las correspondientes Leyes de Presupuestos para los ejercicios 2012, 2013, 2014 y 2015, podemos ver como sumando las ampliaciones y los créditos extraordinarios las cifras crecen en gran manera. En particular, para el 2015 el presupuesto inicial para el MDEF fue de 5.768 millones de euros, que junto a las modificaciones alcanzó los 8.102; es decir, creció un 40,47 % sobre el inicial.

Hemos señalado en otras ocasiones como es un presupuesto con poco margen de maniobra al estar destinado en un 73-78 % al Capítulo 1, Personal. Como es normal, cualquier aumento del número de efectivos (no solo en activo, sino también en reserva) lleva a un aumento de necesidad de financiación de esta partida presupuestaria. La disminución solo puede ser alcanzada por disminuciones de los salarios, al ser bastante rígido el número de componentes humanos de las FAS.

Si tenemos en cuenta los techos de gasto para la defensa dentro del área de servicios públicos básicos (agrupa las políticas dedicadas a las funciones básicas del Estado: Justicia, Defensa, Seguridad Ciudadana y Política Exterior), nos encontramos con que durante la pasada X Legislatura ha tenido una tendencia descendente para quedarse sobre los 5.700 M€.

Por otro lado, las modificaciones presupuestarias han sido posibles gracias a la evolución favorable de la economía española. De haber sucedido lo opuesto, nos hubiéramos encontrado con los mismos problemas que al principio de la Legislatura cuando hubo que realizar una reconducción de los programas ante las deudas acumuladas tras haber sido imposible atender los pagos; junto con ello, las incertidumbres que se habían generado entre nuestros socios tecnológicos sobre las intenciones y capacidad de cumplir con los acuerdos de investigación y producción en curso. Ni que decir que también algunos (¿todos?) se encontraban en mayor o menor medida en las mismas circunstancias que España, pero se nos apuntaba particularmente. Además, hubiera provocado una no disponibilidad de créditos de ejercicio corriente, con la consiguiente repercusión sobre otros compromisos del día a día.

Aprovechando la gratuidad de las promesas de los programas electorales presentados para los últimos comicios generales, hemos observado cómo se propone incrementar los gastos de defensa. Incluso se plantea el que los programas de armamento sean financiados con una Ley-programa. Todo ello estaría muy bien, pero sólo es posible en el mundo de la mística; cuando bajamos a la “cruda realidad” vemos cuán difícil se presentan estas opciones. Empezando por lo más cómodo/seguro que sería la Ley-programa, nos encontraríamos a nivel interno del propio Consejo de Ministros con el famoso “y, ¿qué hay de lo mío?”: las infraestructuras de Fomento, Medio Ambiente y demás; o simplemente los gastos sociales. La prioridad del pago de la Deuda está garantizada por Ley.

En cuanto al incremento de los créditos presupuestarios (a mayores sobre los ya citados presupuestos ordinarios, ampliaciones y créditos extraordinarios), podrían venir si y solo si, caeteris paribus, se produce un crecimiento de la economía española por encima de las previsiones contempladas en la Ley de Presupuestos para 2016. Si nos paramos a examinar el documento que acompaña al Proyecto de Presupuestos titulado Presentación del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado 2016, conocido como Libro Amarillo, observamos como la senda de disminución del Déficit Público es determinante. Establece un impacto de 1.400 millones de Euros como límite para programas de armamento. Se plantea el objetivo de poner fin en 2016 al Procedimiento de Déficit Excesivo abierto a España por la Unión Económica y Monetaria (UEM) en abril de 2009, de acuerdo con los objetivos fijados por la Unión Europea en la recomendación de déficit excesivo formulada a España en junio de 2013. ¿Qué significa esto? Muy fácil, la Política Monetaria trasciende el ámbito de soberanía nacional para encontrarse en el espacio de la citada UEM, cuya tercera fase comenzó el 1 de enero de 1999. Ello nos aboca a un equilibrio entre las Áreas de Gasto del Estado y su impacto en Déficit Público, algo difícil de explicar y entender sobre todo en referencia al riesgo de no poder disponer de los equipos y sistemas de armas incluso aunque estén totalmente pagados (debemos evitar la confusión entre pago -Deuda- y Déficit Público). Junto con la obsolescencia técnica que ello implica.

Para reencontrarnos más si cabe con la realidad económica y financiera del Estado y, por tanto, de la Defensa, el otro condicionante para poder empezar a pensar en aumentos de financiación y posibilidad de endeudamiento (nuevos programas de armamento con posibilidades de financiación por nuestra generación) es el volumen de Deuda Pública que hoy ronda el 100% con relación al PIB y que debe ser reconducido antes del 2020 a cifras inferiores al 60%. Todo un reto, aun confiando en el crecimiento del PIB dentro de la actual situación de inestabilidad política dentro de España.

Concluyendo, podemos considerar que es difícil que la situación financiera de la defensa vaya a cambiar sustancialmente, lo que se traducirá en una continuidad de las actividades como hasta ahora se viene realizando. Asimismo, cualquier cambio vendrá como reflejo de la evolución de las amenazas a la seguridad junto con la economía española. Toda mejora de la economía, siempre y cuando suponga aumento de la capacidad financiera del Tesoro (incremento de los ingresos sin contrapartidas de gastos que anulen ese diferencial entre ingresos y gastos públicos), redundará favorablemente en el ámbito de la financiación de la defensa.

Madrid, 12 de febrero de 2016





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