Cátedra Paz, Seguridad y Defensa

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Observatorio PSyD

El observatorio opina

7 de Febrero de 2014

Tópicos de gestión presupuestaria

Jesús A. Perdices Mañas
Unidad de Programación y Seguimiento.
Dirección General de Asuntos Económicos. Oficina Presupuestaria

En una época plagada de simplificaciones justificadas en falta de tiempo y por falta de profundización adecuada en las cuestiones que nos afectan, los estereotipos y los tópicos invaden cada vez más espacios de nuestra vida. En algunas ocasiones tiene efectos positivos al agilizar la comunicación, haciéndola más sencilla, más fácil o menos complicada; permitiendo centrarnos en aspectos más profundos. Sin embargo, en otras, producen efectos adversos derivados de la falta de realismo. Es decir, se perciben imágenes distorsionadas de una realidad que, tomadas como única información disponible, sustituyen a la propia realidad a la hora de la toma de decisiones. Es lo que exponía Platón en el “mito de la caverna”,  en  cuyo interior se encontraba la “verdad” y desde el exterior sólo se observaba la imagen que una fuente lumínica proyectada sobre dicha realidad transmitía al exterior. Dependiendo de la posición del observador, va a condicionar desde cada punto de observación una u otra dimensión de la imagen reflejada.

No prestaríamos mayor atención a esto si no fuera porque cada vez lo encontramos en ámbitos donde el intelecto debería primar, es decir, donde las cuestiones fueran justificadas convenientemente con transparencia y sin artilugios lingüísticos. Ello nos lleva a recibir aseveraciones que evitan el diálogo y la argumentación, dejando de ser creativas aunque pueden ser ingeniosas a veces; como consecuencia, pueden lograr la eficacia o logro de lo pretendido. Sin embargo, también pueden ser rebatidas con argumentos aplastantes basados tanto en la normativa como en la propia racionalidad y en la experiencia fundamentada en la propia realidad. Los casos que vamos a presentar a continuación pueden ser aplicados a cualquier ámbito de organizaciones cuyo funcionamiento económico se base en la ejecución de los gastos en base  a un presupuesto limitado a los ingresos que lo financian.

Los condicionantes que tengamos, bien profesionales o de posición en la organización, nos pueden a llevar a interpretar ciertos conceptos desde puntos de vista particulares y dispares. Y a tratar los hechos en función de simplificaciones reducidas a tópicos y estereotipos. Aunque realmente esa realidad sí que era perceptible en sí misma. Por ello vamos a afrontar la desmitificación de algunos de ellos a través del desmantelamiento de las afirmaciones que propugnan, de la identificación de la falacia que subyace o de la argumentación normativa que lo invalida. Partimos de la experiencia y trataremos de argumentar en contra de las falacias que contienen las afirmaciones, incluso aunque parezca que son afirmaciones lógicas. En algunos casos puede provocar la sonrisa o el sonrojo; aunque no es el objeto de esta exposición, al tratarse de asuntos que revisten un alto grado de seriedad, es una buena ocasión para hacer un ejercicio de autocrítica e incluso propósito de la enmienda.

EL DINERO NO ES DE NADIE.

La expresión no es literal, sino que se  trata de un trozo de frase que formaba parte de una argumentación de una Ministra, que está sacada de contexto. Sin embargo, está claro que culturalmente no hay conciencia de que el dinero (recurso financiero) de que disponen las administraciones públicas proviene de tasas e impuestos. Y que los gastos a mayores hay que cubrirlos con crédito (deuda pública), provocando minoraciones en las disponibilidades futuras por consumo adelantado.

Además, como todos los recursos, es susceptible de empleo en actuaciones alternativas. Esto nos lleva a la necesidad de ordenar entre todas las actividades que nuestro “deseo” hace enumerar como necesidades a satisfacer. A través de una programación adecuada ordenaremos por prioridades las necesidades en base a una proyección económica acorde con nuestras posibilidades económicas, elaborando objetivos realistas a alcanzar en el corto, medio y largo plazo en base a esos flujos económicos previstos. La realidad nos dará, o quitará, la razón en cuanto a lo que podamos afrontar; posponiendo o adelantado la obtención o consumo, según corresponda.

TENEMOS DINERO (TENGO DINERO)

Uno de los tópicos más comunes. Es cierto siempre y cuando se adecue a lo establecido en la Ley general Presupuestaria y normativa derivada. Es decir, siempre que dispongamos de una Aplicación Presupuestaria adecuada y con unos niveles de crédito suficientes. Pero no toda cifra contenida en el presupuesto es utilizable a criterio discrecional, sino únicamente para el objeto al que se ha concebido su dotación presupuestaria. Particularizando y simplificando: los gastos de personal lo son para el ámbito de personal, los corrientes son para el mantenimiento de la actividad y los de inversión para adquirir o mantener bienes duraderos. En este último caso, para la defensa: adquisición, mantenimiento y sostenimiento de equipos y sistemas de armas.

Parece claro que cada caso está perfectamente delimitado y corresponde a un tipo de gasto, sin tener cabida en dos de ellos. A sensu contrario, la citada Ley General Presupuestaria (LGP) enumera entre los hechos que generan responsabilidad patrimonial el haber incurrido en malversación. Según el diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, malversar es “Apropiarse o destinar los caudales públicos a un uso ajeno a su función”; por ejemplo, destinar a adquisición de combustibles, lo asignado a misiles (habría tantos ejemplos como epígrafes, por lo que la casuística es amplia). En la actualidad encontramos, desgraciadamente con asiduidad, cantidad de ejemplos en este mismo sentido de otros ámbitos de la actividad relacionada con la administración pública.

Existen vías, también recogidas en la mencionada LGP, para poder recolocar excesos de dotaciones a unos fines y ser utilizados en otros. Pero todo con el conocimiento de la correspondiente autoridad a efectos ejecución y seguimiento presupuestarios. Con las limitaciones que establece la norma.

No cualquier dinero puede ser destinado a cualquier fin.

LO QUE NO SE GASTA SE PIERDE

Precisamente uno de los objetivos de la existencia del Tesoro es que el dinero sólo esté controlado por un actor. Lo que no se gasta, habitualmente ayuda a tener menores necesidades de financiación. La cuestión está en ver si realmente hacía falta el montante de recursos asignados a los fines donde aparece remanente; también podrían derivarse de una gestión eficiente y/o realizada con economía, lo cual permitiría lograr mayores niveles de bienes y servicios de esta clase. Gastar por gastar es siempre antieconómico. Como decíamos arriba, además se produce una pérdida derivada de los costes de oportunidad (valor de la mejor opción no realizada) de no poder atender otras necesidades que no disponen de recursos suficientes.

SI NO TE LO GASTAS, EL AÑO QUE VIENE NO TE LO DAN.

Volvemos a repetirlo para la ocasión, algo que se considera como necesidad debe incluirse en la planificación y debe ser programada su satisfacción en el tiempo. Es independiente de la existencia de dinero. La falacia se deriva de la antigua costumbre de asignar montantes de recurso para dar cobertura a las “muchísimas” carencias que se identificaban.

La actual normativa de Planeamiento de la Defensa junto con la tendencia a un Presupuesto Base Cero, implica una identificación exhaustiva de las necesidades y un replanteamiento permanente de las prioridades, en base a los continuos cambios de las percepciones de amenazas. Como solemos señalar, una continua adaptación a las circunstancias del presente y a las circunstancias por venir; sin nostalgias y quizá incluso abandonando líneas que dejan de ser ahora prioritarias.

Recurso que no se emplee, pasará a incrementar las posibilidades de financiar los siguientes en prioridad.

INICIALO; DESPUES YA VEREMOS

En este caso estamos más ante un tema de gestión que de aplicación de recursos presupuestarios; aunque también. Suelen ser bastante habituales las afirmaciones y promesas de próximos cumplimientos con lo establecido en la normativa, en cuanto a documentos e hitos del proceso de contratación y/o gasto. Realmente si se establecen Leyes, Reglamentos y demás normativa derivada, es con el fin de que todo el personal interviniente en el proceso conozca y cumpla lo que le corresponde y cuando procede. El intentar, incluso sugerir, “torcer la ley” no es admisible de primeras. Si algo no funciona se debe analizar dónde y por qué se produce el fallo; e intentar corregirlo, pero no bordearlo.

La experiencia nos enseña que, dado que el proceso está plagado de controles (en la administración existe el principio de desconfianza), existe una alta probabilidad de que el expediente tropiece en algún hito del proceso. Ello va a implicar mayor trabajo (deshacer para volver a hacer), con las consiguientes pérdidas de tiempo y de oportunidad, en muchas ocasiones.

¡SIEMPRE SE HA HECHO ASI!

Afirmación categórica que podemos escuchar en ocasiones, pero que no contiene elementos que nos permitan demostrar que deba hacerse así. Haciendo una comparación con los “pecados” de cualquiera de las religiones conocidas, el hecho de ser pecador (actor de pecados) no produce una cancelación del propio acto; su propia recurrencia habla mal de un actor que por ser humano vuelve a tropezar en la misma piedra, a pesar de su propósito de la enmienda del error cometido.

Es decir, como señalábamos más arriba, después de bastantes años de existencia de una administración estructurada y a prueba de fallos, existen procedimientos arbitrados que deben ser aplicados; así como la cadencia lógica de los hitos a cumplir. El que en alguna ocasión no se haya procedido estrictamente, no cancela la obligación establecida. Debemos ser, por tanto, escrupulosamente estructurados. Al final lleva menos tiempo hacerlo bien que intentar evitar pasos, explicaciones (transparencia), competitividad (concurrencia) y demás. El fin nunca puede justificar los medios empleados para lograrlo. Ni asegura el obtenerlo a la mayor celeridad, mejor calidad y precio.

Tras este breve repaso a unos cuantos tópicos, podemos concluir señalando como los estereotipos y la distorsión por simplificación producen una pérdida de perspectiva. La realidad puede ser observada en sí misma, sin necesidad de intermediaciones ni reflejos. Ello nos permitirá adecuar las actuaciones en función de los procesos determinados y sustanciados en norma. El cumplimiento de éstas facilitará la consecución de los fines buscados por la organización así como el mejor cumplimiento de las funciones y misiones. La aplicación de los recursos será más adecuada y eficiente. En suma, la organización habrá ganado en valor.

Madrid, 31 de enero de 2014







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Comentarios

7 FEB 2014

Pilar Egea. Universidad de Zaragoza:
Gracias Jesús: qué atinados y bien contados algunos de los “vicios” presupuestarios más frecuentes. Tal vez utilizando el Presupuesto como instrumento de gestión y menos como instrumento de control se podrían ir evitando. Un presupuesto por programas y en base cero, como apuntas, ayudaría mucho. Pero la forma de elaborar el Presupuesto, con el debate por Ministerios en el Consejo de Ministros, fija, en primer lugar, quién podrá gastar (qué Ministerio u Órgano Constitucional) y en qué (desde un punto de vista económico: gasto corriente o de inversión). Y el proceso tiene que ver más con un presupuesto incrementalista (que parte de cuánto se gastó el año anterior) que con uno en base cero (qué necesitamos hacer).
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