Desde su toma de posesión el Secretario de Defensa norteamericano, Ashton Carter, está señalando la necesidad de realizar un mejor alineamiento de las prioridades estratégicas del Pentágono con los recursos asignados. El principal motivo de preocupación es ajustar la teoría con la práctica en los procesos de planeamiento, programación, presupuestación y gestión de los programas. Un problema no exclusivo de la primera potencia mundial y que apunta al cumplimiento adecuado de la normativa o su cambio si conceptualmente se requieren mejoras en los procedimientos o en la organización.

Decimos conceptualmente porque a menudo se achacan problemas a una determinada normativa, desarrollada sobre ciertos esquemas, pero cuya aplicación no se ajusta a los conceptos sobre los que se basó su elaboración.

En concreto los ámbitos de mejora señalados en Estados Unidos son la necesidad de establecer calendarios de programación realistas, la carencia de un sistema de análisis de requisitos operativos y un exceso de dependencia de los fondos extraordinarios para operaciones, lo que en Estados Unidos se denomina Overseas Contingency Operations Funding (OCO).

Plazos, requisitos y financiación son los tres pilares básicos de cualquier sistema de adquisiciones.

Los plazos, o si se prefiere los calendarios de obtención, están íntimamente ligados a diversos factores. En primer lugar las estimaciones estratégicas sobre las que deben basarse las opciones de empleo de las fuerzas y que determinan las capacidades militares necesarias de las que finalmente, y sea cual sea el procedimiento establecido, deben establecerse necesidades de equipamiento. De estas estimaciones, y de la correspondiente determinación y priorización de capacidades, deriva el establecimiento de los programas de inversión con calendarios de entrada en servicio que deben considerar de forma realista las necesidades operativas y las posibilidades del estado del arte de las tecnologías y las capacidades industriales. Los programas necesitan financiación adecuada para su puesta en ejecución. Una financiación, tercer factor a considerar, que debe ser coherente con las prioridades operativas y el nivel de exigencia que derive de las misiones asignadas a las Fuerzas Armadas. La diferencia entre financiación y programación, es decir entre necesidades y posibilidades, debe obligar, de manera concurrente, a revisar los niveles de ambición operativos, el “contrato operacional” como dicen nuestros vecinos franceses, o en su caso a realizar un mayor esfuerzo financiero o a una reorientación de las inversiones de acuerdo con las prioridades. Finalmente, como cuarto factor, la gestión de los programas se ve afectada a su vez por múltiples variables que afectan a los tres parámetros esenciales: requisitos, plazos y costes. Desde el Pentágono se considera necesario coordinar los procesos de planificación, programación, presupuestación y gestión de programas y se plantea la necesidad de realizar un análisis o diagnóstico de la problemática actual para poder introducir las modificaciones que corresponda. Un diagnóstico previo que es esencial para actuar en los ámbitos orgánico o procedimental en la medida que sea necesario. Es decir, primero identificar el problema con claridad y luego buscar la solución.

Los estudios prospectivos son esenciales para establecer los escenarios de empleo de la fuerza. La actual tecnología permite modelar esos escenarios utilizando técnicas de investigación operativa o análisis operacional. Prospectiva e investigación operativa en la que los militares fueron pioneros, especialmente en Estados Unidos, pero también en Francia o España y en los que, sin embargo, parecen ahora relegados a un segundo plano. A menudo los Ejércitos, que han sufrido importantes reducciones de estructura, han tenido que renunciar a capacitación específica en estos ámbitos. Al menos así se ha identificado en el Pentágono. Pero al mismo tiempo, y casi en paralelo, han surgido centros de estudio civiles especializados en seguridad y defensa, en sus diferentes componentes que pueden aprovecharse para apoyar los trabajos de los Estados Mayores. Esos estudios pueden abarcar aspectos tan diversos como la elaboración de requisitos de sistemas, modelado de escenarios operativos, diseño de fuerza o aspectos financieros. La RAND Corporation es un ejemplo de tales centros de estudio.

La financiación de la defensa es un problema ciertamente generalizado en el conjunto de las economías occidentales. Si para los Estados Unidos se señala un déficit financiero no es preciso especificar el problema que se sufre en otros países. Dos son los problemas que se señalan en Estados Unidos: la incertidumbre de los niveles de financiación y la excesiva dependencia de los fondos de contingencia para operaciones. No insistiremos en el caso español en este trabajo pero ambos factores nos resultan ciertamente familiares.

Pero ¿Cuáles son las medidas correctoras que se nos apuntan desde Washington para adecuar objetivos estratégicos con recursos financieros? En definitiva para adecuar necesidades a posibilidades.

En primer lugar, establecer calendarios presupuestarios plurianuales. Desde el Pentágono se plantean asignaciones para periodos bianuales en lugar de presupuestos anuales. Otros países recurren a periodos más largos, o a compromisos específicos a largo plazo para determinados sistemas estratégicos. En cualquier caso se insiste en actuaciones específicas en los procesos de presupuestación de la defensa diferenciadas de otros departamentos y en una mayor implicación del Capitolio en la asignación y control de los fondos.

En segundo lugar, determinar claramente las prioridades para lo que se establecen cuatro niveles: crítico, riesgo alto, riesgo bajo y opcional. Los estudios prospectivos serán esenciales para determinar esas prioridades que en cualquier caso deben realizarse de forma global y evitando el “parochialism”.

El tercer factor, con implicaciones orgánicas en la estructura del Departamento de Defensa, plantea la necesidad de actuar sobre las estimaciones de coste y evaluación de los programas. Para ello se contempla la creación de un organismo específico con visión global sobre la organización y que actúe tanto con carácter previo en las fases de determinación de necesidades, como posteriormente en la ejecución de los programas y en la estimación de costes de sostenimiento de los sistemas. Ese organismo debe colaborar con los Estados Mayores para apoyar la priorización y la evaluación de opciones de empleo de la fuerza.

Como cuarto factor se plantea reducir la dependencia de los fondos OCO y que estos respondan de forma real a la finalidad establecida, es decir, la financiación de operaciones de contingencia sobrevenidas. El problema, que también nos puede resultar familiar, es que para ello no es solo necesario un planeamiento riguroso de las necesidades que deben programarse sino que el Parlamento debe asumir, si es necesario, un incremento de los presupuestos de defensa. Nuevamente las estimaciones de coste y la determinación realista de necesidades son factores asociados con este problema. En caso contrario, se mantendrá una excesiva dependencia de asignaciones sujetas a consideraciones políticas de oportunidad que incrementan la incertidumbre y complican la gestión de los programas y las actividades de instrucción, adiestramiento y apoyo logístico de las unidades.

El quinto y último factor considerado está relacionado con la formación. Los actores implicados en los procesos de planificación, programación, presupuestación y gestión deben recibir la formación adecuada para que conozcan los procedimientos establecidos, se ajusten a ellos y actúen dentro de sus respectivos ámbitos de actuación. Esto debe hacerse a todos los niveles, incluyendo los de mayor responsabilidad para evitar interferencias innecesarias que complican el proceso y producen efectos no deseados. Se plantea la realización de formación específica y obligatoria para determinados puestos, con la finalidad de proporcionar el conocimiento de los procedimientos y sobre todo fomentar la visión global y a largo plazo.

En resumen financiación adecuada y oportuna, determinación de necesidades realista y priorizada, control de la ejecución y formación son los factores en los que desde Estados Unidos se recomienda actuar para establecer un sistema coherente que elimine las fricciones internas que pueden afectar a la supremacía militar norteamericana.

2 de octubre de 2015