Contexto

España, como es sabido, pertenece a la OTAN y a la Unión Europea. El pertenecer a dichas alianzas genera, en términos generales, derechos y obligaciones. Y esto también es así en el ámbito de la Defensa y Seguridad común.

Si nos centramos en lo que respecta a los tratados de la Unión Europea, además de diversas referencias relativas a la Defensa Mutua, el TUE (Tratado de la Unión Europea) establece en su Art. 42, Ap. 7 que “Si un estado es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance…”. Pero ¿qué compromiso real es este? En realidad solo se deduce la obligación de una asistencia mutua etérea, de la que quizá se pueda deducir la necesidad de preparación y equipamiento para soportarla. Pero cada Estado debe tomar la decisión sobre qué significa esto en términos de Capacidades necesarias en el ámbito de la Defensa y Seguridad.

Esta ambigüedad puede ser todavía más preocupante si la contextualizamos en un escenario como el actual en el que Europa necesita seguir teniendo capacidad de disuasión mientras que las realidades presupuestarias en Defensa no dejan de mermar de año en año en casi todos los países de la Unión.

Por otro lado, el pensamiento estratégico de nuestros aliados del otro lado del Océano está cambiando, demostrando progresivamente un mayor interés en otras zonas del mundo como el medio y extremo oriente. Una consecuencia de ello es la progresiva deslocalización de recursos Americanos en Europa y el deseo de que ésta tenga un mayor protagonismo en la financiación de los gastos de la defensa colectiva.

Si acercamos un poco más la lupa sobre los presupuestos europeos de defensa, podremos observar que, en general, más de la mitad de los presupuestos se vienen utilizando en gastos de personal, haciendo que, además de pobre, la inversión en Defensa sea progresivamente insuficiente para mantener la capacidad de disuasión necesaria.

Este entorno general nos lleva a concluir que, en Europa, las inversiones en Defensa son claramente ineficientes en relación con las Capacidades necesarias para las misiones que previsiblemente se planteen en los próximos años en el seno de nuestras alianzas; y esto es especialmente grave en algunas capacidades básicas como, por ejemplo, el despliegue de fuerzas expedicionarias.

El análisis

Cuando se analizan las Capacidades europeas de Defensa y se compara cualquier ratio con el correspondiente de otros países de nuestro entorno, a veces se obvia lo evidente: Europa está lejos de ser un país soberano. Por ello, hablar de “Defensa europea” y de “Industria europea de defensa” no deja de ser una entelequia, al menos mientras no exista una Unión Europea soberana en materia de defensa frente a los intereses de los países miembros.

Aunque lo anterior sea una realidad, parece cada vez más evidente que la adquisición y mantenimiento de Capacidades basada en decisiones nacionales no coordinadas de planificación en defensa conducirá a duplicidades, ineficiencias y a una industria y mercado de defensa fragmentados, haciendo que los resultados que se obtengan sean muy pobres, al menos desde la óptica común de la Unión Europea. Ante esta situación, el concepto de moda en la Unión Europea es “Pooling and Sharing”, pero ¿qué hay detrás de este concepto? Veámoslo con un poco más de detalle.

La propuesta

El concepto de “Pooling & Sharing” aparece contextualizado en la que se ha venido a denominar Iniciativa de Gante (Ghant Iniciative). Surge en el marco de una reunión informal de Ministros de Defensa (en adelante, MINISDEF) europeos en Septiembre de 2010, bajo la presidencia belga, como un documento de trabajo. Desde entonces, esta propuesta ha tenido un gran desarrollo público, incluyendo la asignación a la EDA (European Defenced Agency), en coordinación con el Comité Militar de la UE, de la búsqueda de propuestas sobre cómo implementar la iniciativa P&S. En la reunión de los MINISDEF de la UE en Marzo de 2012, ha sido un tema estelar y todo hace presagiar que seguirá en las agendas de defensa europea en los próximos meses.

El objetivo explícito de la propuesta es preservar y mejorar las capacidades operativas de las Naciones y conseguir mayor efectividad, sostenibilidad, interoperabilidad y eficiencia en el gasto. Si suponemos que pudiéramos categorizar las capacidades militares de los países miembros de la Unión Europea en tres grupos, podríamos hacerlo de la siguiente manera:

1. Grupo primero: aquellas capacidades que deben mantenerse a nivel Nacional por ser esenciales para la seguridad y defensa de los países. Las oportunidades de colaboración en estas capacidades se centran en la armonización de requisitos facilitando la interoperabilidad de los medios que las soportan.

2. Grupo segundo: estructuras de soporte en las que es posible una mayor cooperación sin crear fuertes dependencias mutuas. Podrían agruparse los medios de los países mediante un “pool” (Pooling) de medios que permita que se obtenga globalmente una capacidad a partir de la suma de las aportaciones de las naciones.

3. Grupo tercero: aquellas capacidades para las que los países podrían admitir una dependencia de sus socios y un esquema de compartición de tareas (Sharing).  

Los riesgos

Hay algunos factores que, si solo analizamos las naciones como miembros de la Unión Europea, se nos pueden quedar fuera del problema. Por ejemplo, para algunas naciones, puede que determinadas amenazas nacionales no estén soportadas por los compromisos de dichas alianzas. España podría ser una de estas naciones y, de hecho, la Estrategia Española de Seguridad contempla los conflictos no compartidos con nuestros aliados.

Profundizando un poco más en el análisis reseñado, puede que las capacidades militares necesarias para este tipo de conflicto no coincidan con las que se requieran en el ámbito de nuestras alianzas o, al menos, puede que sus prioridades puedan ser muy diferentes.

Por todo ello, aquí nos aparece un primer aspecto que desde el punto de vista de la soberanía en el ámbito de la Defensa de los países puede ser un problema. Si un Estado no tiene garantizada la totalidad de sus necesidades de Defensa en el contexto de sus alianzas, necesitará tener la libertad de decisión sobre qué capacidades disponer a nivel nacional y cuales compartir, mediante algún mecanismo, con el resto de sus aliados. Además, la disponibilidad de ciertas capacidades básicas en la Industria Nacional de Defensa es en sí mismo un elemento clave en la soberanía nacional y en la posibilidad real de que un país pueda hacer frente a conflictos no compartidos con sus aliados.

Por otro lado, los razonamientos que, como el Pooling & Sharing, resultan impecables a nivel conjunto de la UE, pueden no serlo tanto cuando se observan desde la lógica de la Defensa Nacional. No hay que perder de vista que la Defensa es un bien cuya prestación realizan de forma irrenunciable los Estados y forma parte intrínseca de su soberanía. Es decir, actuar de forma coordinada es, de alguna manera, renunciar a parte de esa soberanía.

Otro efecto secundario son los efectos que estas decisiones pueden tener sobre las industrias nacionales que proveen de bienes y servicios para la Defensa Nacional. En el pasado, las naciones han utilizado casi siempre mecanismos muy proteccionistas para su industria de Defensa. El propio Adam Smith, padre del liberalismo, abogaba por evitar depender de los vecinos en las manufacturas necesarias para la Defensa.

En la Unión Europea y en el marco de la colaboración en Defensa, se han venido utilizando mecanismos de “justo retorno” y “offset” para las actuaciones colaborativas en el ámbito de la Defensa. Se ha dicho muchas veces que estos mecanismos son ineficientes y posiblemente lo sean desde un punto de vista de un mercado único de defensa. Pero mientras este mercado sea una entelequia, el riesgo es perder la Industria Nacional en una competición desigual, en donde los grandes acaparen todos los contratos si no se establecen mecanismos que lo eviten.

Queda fuera del objetivo de este artículo establecer en qué condiciones es posible la colaboración entre las naciones de la UE en mecanismos de “Pooling & Sharing”, pero dejo algunas ideas para la reflexión, en lo que creo que son condiciones favorecedoras de esta colaboración: semejanza de cultura estratégica en la Defensa; confianza y solidaridad entre las naciones; tamaños y presupuestos de Defensa similares; reparto equitativo de la pérdida de capacidad industrial; objetivos explícitos en la colaboración; culturas de adquisición similares.

De aquí en adelante, parece importante que España, como el resto de naciones europeas, defina cuáles son aquellas capacidades de defensa críticas, que nos permitan diferenciar aquellas que estamos dispuestos a compartir con nuestros aliados, y cuáles estimamos que deben mantenerse o alcanzarse a nivel nacional. Este análisis ayudará a tener una postura clara sobre las iniciativas que nos ocupan.

Sobre la base de estas reflexiones, una buena idea, ya expuesta en algunos foros, es crear un conjunto de “islas de colaboración” entre naciones que reúnan las condiciones adecuadas para dichas colaboraciones. Ya hay precedentes en este sentido, como pueden ser los acuerdos entre los países nórdicos en materia de Defensa, el tratado franco-inglés o la colaboración establecida entre los países del Benelux.

En cualquier caso, llegados a este punto, será muy difícil para cualquier Nación mantenerse al margen y no participar en estas iniciativas. El reto está en influir, con ayuda de socios con intereses similares, para que dichas iniciativas salvaguarden los intereses nacionales, incluidos los de su Industria. Los riesgos son altos pero, muy posiblemente, no estar no sea una opción viable.

Madrid, 26 de Marzo de 2013.