Tradicionalmente, las inversiones en defensa en España no han estado exclusivamente ligadas al presupuesto y se han visto aumentadas por fuentes de financiación adicionales. Esto ha afectado fundamentalmente a los fondos dedicados a modernización (nuevas inversiones) que han estado condicionados, con frecuencia, por factores políticos. El impacto de la profesionalización de las Fuerzas Armadas al que se unieron los programas especiales de modernización desde 1996 es paradigmático en este sentido. Más recientemente, la financiación de las inversiones se ha realizado por la vía del fondo de contingencia para operaciones y por generaciones de crédito por venta de activos; pero antes a través de ayuda exterior u otras fuentes de financiación. Un intento de mantener el nivel de inversión al margen de consideraciones políticas fue la Ley 44/1982 de dotaciones para las Fuerzas Armadas, que pretendía mantener el gasto en defensa al margen de la coyuntura económica general, lo que finalmente condujo a su abandono. En cualquier caso la necesidad de establecer una ley marco que estabilice el horizonte de inversiones es una reclamación constante desde diferentes sectores.

Con carácter general las adquisiciones se han financiado de forma adicional al presupuesto ordinario de las siguientes maneras:

- Directamente a través de ayuda americana tras los acuerdos de 1953.
- En los años 80 por préstamos del Federal Financial Bank norteamericano.
- A partir de 1997 mediante generaciones de crédito por venta de activos.
- Anticipos del Ministerio de Industria para financiar programas especiales.
- Créditos extraordinarios para operaciones.

Evolución de fuentes de financiación adicional.

AÑO	INVIED	OMP,S	INDUSTRIA	TOTAL
2000	195	239	685	1.119
2001	247	241	974	1.462
2002	310	330	1.146	1.786
2003	367	416	1.025	1.808
2004	503	381	1.032	1.916
2005	528	404	989	1.921
2006	551	563	1.349	2.463
2007	536	643	1.265	2.444
2008	323	669	1.367	2.359
2009	149	714	1.158	2.021
2010	97	767	979	1.843
2011	67	861	234	1.162
2012	27	796	2.291	3.114
2013	24	767	2.029	2.820
2014	20	700	900	1.620

Fuente: Elaboración propia con datos de Pérez Muinelo[1] y DIGENECO.
Datos en millones de euros corrientes. Para 2014 datos estimados.

Los créditos para operaciones exteriores incluyen gastos de personal, así como los asociados al apoyo logístico e inversiones necesarias para las operaciones (conceptos 228 y 668) y se han convertido en el principal mecanismo de renovación de equipamiento en las condiciones actuales.

Las aportaciones del Ministerio de Industria tienen su origen en 1996 cuando, ligado al proceso de plena profesionalización de las Fuerzas Armadas, el gobierno decidió abordar un paquete de programas para modernizar el equipamiento de los Ejércitos. Se establece un mecanismo mediante el que el Ministerio de Industria anticipa créditos a los contratistas que pueden ir entregando bienes al Ministerio de Defensa que, a su vez, debe realizar los pagos conforme se reciben tales bienes. Las empresas entonces devuelven al tesoro los anticipos recibidos.


 



Los pagos a realizar por el Ministerio de Defensa se contemplan en el programa presupuestario 122B, que en el presupuesto de defensa de 2014 recibe una asignación de 29,5 millones de euros. Tras el acuerdo de consejo de ministros de 2 de agosto de 2013 el total de pagos pendientes asciende a 23.000 millones de euros, que condicionan la partida de inversiones y ocasionarán un déficit de financiación puesto que alcanzan importes anuales de entre 873 millones en 2015 a un máximo de 2.045 en 2020. Hasta 2030 habrá que afrontar pagos por valores medios cercanos a los 1.500 millones de euros anuales.



Fuente: Elaboración propia con datos de acuerdo de Consejo de Ministros de 2 de agosto de 2013.


En presupuesto ordinario las partidas de inversiones y funcionamiento han pasado de unos 1.800 millones de euros en 2005 a menos de 500 en 2014. Teniendo en cuenta todas las fuentes de financiación disponibles la capacidad inversora del Ministerio de Defensa se ha reducido desde el año 2000.



Fuente. Elaboración propia con datos de Pérez Muinelo y DIGENECO. Datos en millones de euros corrientes.

La tendencia al alza en el total se debe principalmente a la necesidad de cumplir los compromisos contraídos que requieren generaciones adicionales que se tramitan año a año. Los datos apuntan que la capacidad inversora del Ministerio de Defensa estará cada vez más condicionada por las aportaciones adicionales a presupuesto, es decir, dependerá de circunstancias coyunturales que se determinarán con carácter anual, lo que complica el planeamiento a medio o largo plazo. Esta situación podría dificultar la apertura de nuevos programas de inversión al menos hasta 2025.

Del análisis de esta situación podemos determinar que en el futuro las inversiones estarán condicionadas a las disponibilidades de financiación con fuentes adicionales a presupuesto y fundamentalmente a las necesidades derivadas de operaciones. Esto afectará de forma especial, como ya lo ha hecho en el pasado, a capacidades cuya participación en operaciones es limitada.

Teniendo en cuenta que en el pasado la defensa no ha sido una prioridad política en España, no es previsible que en el futuro inmediato se realice un mayor esfuerzo, de no variar las condiciones generales desde los puntos de vista de seguridad y económico. Tradicionalmente, el esfuerzo español en defensa ha estado por debajo de las posibilidades que ofrece el potencial económico nacional y se ha pedido un esfuerzo a nuestros ciudadanos por debajo de sus posibilidades. El incremento del PIB o del presupuesto del Estado no se ha trasladado de forma equivalente al presupuesto de defensa, por lo que el crecimiento en el futuro del presupuesto de defensa español no estará ligado en exclusiva al crecimiento del PIB y dependerá fundamentalmente del peso que los sucesivos gobiernos otorguen a la Defensa en el conjunto de las políticas públicas.



Fuente: elaboración propia con datos de DIGENECO. Datos sobre base 100 de 1990.

La defensa en España tiene un déficit financiero que es de carácter estructural. Las inversiones en modernización estarán básicamente afectadas por el pago de la deuda adquirida como consecuencia de los programas especiales de modernización o por el nivel de participación en operaciones exteriores. Al mismo tiempo, aumentarán las necesidades de sostenimiento de los nuevos sistemas y las necesarias para la gestión de la obsolescencia de los existentes. Por otra parte, el principio de solidaridad en Defensa por parte de otros Ministerios u organismos no parece que vaya a materializarse para financiar las misiones asociadas en apoyo a la acción del Estado (UME, o misiones permanentes de la Armada y el Ejército del Aire) que pueden lastrar de forma significativa un presupuesto limitado.

Si las condiciones generales de España no varían de forma sustancial, podemos concluir que:

- A corto plazo, hasta 2017, el presupuesto ordinario del Ministerio de Defensa no superará los 6.000 M€. Las inversiones totales se podrían situar en el entorno de los 7.500 M€ teniendo en cuenta que las aportaciones adicionales estarán fundamentalmente dedicadas al pago de compromisos adquiridos. Las nuevas inversiones en material, si se producen se realizarán por vía de créditos extraordinarios o a cargo del fondo de contingencia para operaciones para financiar fundamentalmente las necesidades de operaciones.

- A medio plazo, a partir de 2018, se podría producir un incremento progresivo de presupuesto ordinario, no tanto condicionado al crecimiento del PIB sino más bien a la situación del pago de los compromisos y de la evolución de los presupuestos del Estado. En cualquier caso se mantendrá la financiación para operaciones, condicionada a los compromisos políticos y los escenarios de interés pero sin que el total de las inversiones en defensa superen previsiblemente el 1% de PIB.

- A largo plazo, a partir de 2025, pero fundamentalmente cuando se realice el pago de los compromisos derivados de los actuales programas especiales de modernización se podrá incrementar el nivel de inversiones en nuevos programas.

Madrid, junio de 2014.

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[1] PÉREZ MUINELO, F. Y GARCÍA-FRAILE, A. El gasto de Defensa y Seguridad en España en 2014.Madrid, IDS, Noviembre 2013.