Observatorio PSyD
El observatorio opina
4 de Marzo de 2016
Nueva estrategia de seguridad rusa
José Miguel Palacios
Teniente coronel de infantería y Doctor en ciencias políticas
El pasado 31 de diciembre de 2015 el Presidente de Rusia Vladimir Putin ratificó la nueva Estrategia Nacional de Seguridad [1]. Ésta es la tercera Estrategia que se adopta desde que Rusia se independizara de la URSS a finales de 1991 y reemplaza a la aprobada durante la presidencia de Dmitri Medveded en 2009.
Concepto
La Estrategia de Seguridad Nacional es “un documento fundamental de planificación estratégica, que determina los intereses nacionales y las prioridades estratégicas nacionales de la Federación Rusa, así como los fines, tareas y medidas en el ámbito de la política interior y exterior encaminados a reforzar la seguridad nacional de la Federación Rusa y a garantizar el desarrollo estable del país a largo plazo” (punto 1)[2].
El concepto de seguridad nacional sigue siendo el mismo, aunque la redacción ha cambiado ligeramente. Según la Estrategia de 2015, se entiende por “seguridad nacional” el “estado de protección de la persona, de la sociedad y del estado frente a amenazas internas y externas, gracias al cual se garantiza el ejercicio de los derechos constitucionales y libertades de los ciudadanos (…), calidad y nivel de vida dignos, la soberanía, independencia, integridad estatal y territorial, así como el desarrollo socioeconómico de la Federación Rusa. La seguridad nacional incluye la defensa del país y todos los tipos de seguridad previstos por la Constitución de la Federación Rusa, en particular la seguridad del estado, la informativa, la ecológica, la económica, la del transporte, la energética y la seguridad de las personas” (punto 6). Es una definición muy amplia, que llega a abarcar la mayor parte de las funciones del estado.
La Estrategia de Seguridad Nacional está íntimamente relacionada con la Estrategia de Desarrollo Socioeconómico de la Federación Rusa [3]. De acuerdo con la Ley 172-F3 de 28 de junio de 2014 “Sobre la planificación estratégica en la Federación Rusa”, la Estrategia de Seguridad Nacional es elaborada por el Consejo de Seguridad sobre la base de una Previsión Estratégica que debe haberse elaborado previamente.
En la Previsión Estratégica se incluyen [4]:
* Valoración de riesgos y amenazas para la seguridad nacional de Rusia
* Previsión del probable estado del desarrollo económico social y de la seguridad nacional
* Escenario óptimo para hacer frente con éxito a riesgos y amenazas.
* Valoración de la posición de Rusia en la comunidad mundial.
* A solicitud del Presidente o del Primer Ministro, pueden incluirse otros puntos.
Evolución histórica
En 1997, siendo presidente Boris Yeltsin, se aprobó por primera vez un Concepto de Seguridad Nacional. En 2000, ya bajo el mandato de Putin, el Concepto dio paso a la primera Estrategia de Seguridad Nacional [5], que pasó a convertirse en el más importante de una serie de documentos de planificación estratégica en el terreno de la seguridad y política exterior. Entre estos documentos se encuentran la Doctrina Militar, la Doctrina Marítima, el Concepto de Política Exterior, el Concepto de Desarrollo a largo plazo hasta 2020, el Concepto de Seguridad Informativa y el Concepto de Lucha Contraterrorista.
Todos estos documentos se han ido aprobando en cuatro periodos muy concretos, que en la tabla anterior hemos denominado “generaciones”. Las cuatro “generaciones” se corresponderían con cuatro momentos muy significativos de la historia rusa contemporánea:
Hasta la Ley 172-F3 de 2014 no ha existido en la práctica un ciclo de planeamiento estratégico que determine en qué momento tiene que aprobarse o revisarse cada uno de los documentos y que asegure la coherencia interna de todo el conjunto. Así, la Estrategia de Seguridad Nacional de “cuarta generación” ha sido aprobada un año después de la Doctrina Militar, que en teoría debe derivar de ella.
Intereses y prioridades
La Estrategia de 2015 incluye una tabla de intereses que difiere de la aprobada en 2015 en varios aspectos:
* Nueva sistematización. Conceptos que en 2009 se agrupaban en un solo punto, son mencionados ahora en puntos diferentes (y, en ocasiones, en un orden muy distinto).
* La defensa, que no figuraba explícitamente entre los intereses de 2009, es ahora el interés más importante.
* El aumento de la competitividad de la economía rusa, que figuraba en lo más alto de la lista, pasa ahora a uno de los lugares más bajos.
* De “transformación de Rusia en una gran potencia mundial” se pasa a “consolidación de Rusia como una de las grandes potencias mundiales”.
* Se introduce una mención a la defensa de la cultura y valores tradicionales rusos.
Las nuevas prioridades estratégicas son reflejo de esta nueva definición de intereses nacionales y contienen también algunas diferencias significativas con respecto a las prioridades de 2009:
* Defensa del país y seguridad del estado y de la sociedad, que no figuraban explícitamente en la lista de 2009, ocupan ahora los dos primeros puestos.
* Desaparece la prioridad 4: colaboración entre sector estatal y privado.
Otras novedades en la Estrategia de 2015
* El estado de ánimo. Al relativo optimismo de 2009 sucede el claro pesimismo de 2015. En 2009 (punto 8) se decía que “Como resultado de la consolidación de nuevos centros de crecimiento económico e influencia política está surgiendo una situación geopolítica cualitativamente nueva. Apunta una tendencia a que la búsqueda de soluciones a los problemas existes y la regulación de las crisis se haga en las propias regiones afectadas, sin intervención de fuerzas externas a ellas”. En 2015, sin embargo, la visión es más pesimista: “El proceso de formación de un nuevo sistema mundial policéntrico está acompañado por el aumento de la inestabilidad global y regional” (punto 13). Y también: “En las relaciones internacionales no disminuye el papel del uso de la fuerza” (punto 14). Porque: “En la lucha por la influencia en las relaciones internacionales se utiliza todo el espectro de instrumentos políticos, económico-financieros e informativos. El potencial de los servicios especiales se utiliza cada vez más activamente” (punto 13).
* Amenazas y riesgos. Mientras que en la Estrategia de 2009 se identificaba entre las amenazas contra la seguridad militar del país “la política de algunas grandes potencias, encaminada a conseguir una superioridad aplastante en el terreno militar” (punto 30), sin especificar de qué potencias se trataba, en la edición de 2015 se menciona explícitamente a Estados Unidos y sus aliados: “La conducción por parte de la Federación Rusa de una política interior y exterior independiente provoca la reacción de Estados Unidos y sus aliados, que intentan conservar su dominio en los asuntos mundiales. Su política de contención de Rusia prevé que se ejerza sobre ella presión de carácter político, económico, militar e informativo” (punto 12).
* Migraciones. El tratamiento de la cuestión migratoria es completamente distinto. En la Estrategia de 2009 había tres menciones a las “migraciones ilegales” en el contexto de la lucha contra la criminalidad organizada, y cinco referencias a la política migratoria del estado ruso como factor de estabilidad interna. En la Estrategia de 2015 se utiliza la crisis migratoria para certificar el fracaso de OTAN y Unión Europea como garantes de la estabilidad en nuestro continente: “La activación de los flujos migratorios desde África y Oriente Medio hacia Europa ha demostrado la inconsistencia de un sistema regional de seguridad en la región euroatlántica construido sobre la base de la OTAN y la Unión Europea” (punto 16).
* Hay todo un punto (el 17) dedicado a la crisis de Ucrania, mientras que en 2009 la única mención a Ucrania era geográfica. Por otra parte, en su punto 18, la Estrategia de 2015 considera que “la práctica de derrocar regímenes políticos legítimos y de provocar inestabilidad y conflictos internos está cada vez más extendida”. Más adelante, en el mismo punto, se puede leer: “La aparición de la organización terrorista autodenominada 'Estado islámico' y el afianzamiento de su influencia son resultado de la política de doble rasero que algunos países utilizan en la lucha contra el terrorismo”. Es éste un punto completamente nuevo y refleja la valoración rusa de la llamada primavera árabe y de la crisis ucraniana.
Conclusiones
* Importancia. En la tradición política y administrativa rusa y soviética coexisten dos tendencias de signo opuesto. Por una parte, se da una gran importancia a la planificación. Por otra, los gobernantes tienden a actuar con flexibilidad y prescinden de los planes cuando entienden que la situación requiere otras soluciones. El propio presidente Putin no parece conceder demasiada importancia práctica a los documentos estratégicos y ha sido citado [6] justificando irónicamente su existencia por la necesidad de dar trabajo a los miembros del Consejo de Seguridad Nacional. Probablemente para Putin estos documentos son, sobre todo, un mensaje a la opinión interna y a la opinión internacional, más que una guía de acción.
* Novedad. Olga Oliker ha comentado que hay muy poco en la Estrategia de 2015 que sea particularmente nuevo. “La estrategia de Rusia es incrementar el poder ruso, tanto dentro del país como en el exterior”, en palabras de Oliker, que describe las futuras acciones/opciones rusas utilizando profusamente la palabra “continuará”: “continuará desarrollando una política exterior activista”, “continuará negándose a dar marcha atrás”, etc [7]. Sin embargo, las circunstancias han cambiado mucho desde 2009, y eso hace que el texto aprobado ahora sea muy distinto del que se adoptó hace seis años.
* Contexto de confrontación. Dmitri Trenin ha señalado que las relaciones de Rusia con Occidente han entrado en una “fase de larga y grave de confrontación” [8]. La nueva Estrategia parece estar inspirada por esta idea, que puede reflejar el consenso actual en las altas esferas, así como en los aparatos de seguridad y política exterior.
4 de marzo de 2016
[1] Указ Президента Российской Федерации «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». Decreto n.º 683, de 31-12-2015.
http://static.kremlin.ru/media/events/files/ru/l8iXkR8XLAtxeilX7JK3XXy6Y0AsHD5v.pdf
[2] De no indicarse otra cosa, las citas se refieren a la Estrategia de 2015.
[3] La Estrategia de Desarrollo Socioeconómico no ha sido adoptada aún. En 2008 se aprobó un “Concepto” de Desarrollo Socioeconómico hasta 2020. Según la Ley 172-F3 de 2014, la Estrategia de Desarrollo Económico debería revisarse cada seis años.
[4] Ley 172-F3 de 2014. Artículo 23.
[5] En el lenguaje administrativo ruso, “Estrategia” y “Doctrina” tienen un rango superior a “Concepto”. Sus disposiciones son de obligado cumplimiento, no simplemente orientativas.
[6] Según Aleksandr Goltz, citado por Ruslan Pukhov. Ver http://echo.msk.ru/programs/sorokina
/546504-echo/ (Consultado: 04.01.2015).
[7] Oliker, O. (2016). Unpacking Russia's New National Security Strategy. CSIS, 7 enero 2016. https://csis.org/publication/unpacking-russias-new-national-security-strategy
[8] Vasiliev, V. y Trenin, D. (2015). Мы вступили в период длительного и серьезного противостояния. Golos Ameriki, entrevista 10 octubre 2015.
http://carnegie.ruhttp://carnegie.ru/2015/10/10/ru-61597/ij1g
Concepto
La Estrategia de Seguridad Nacional es “un documento fundamental de planificación estratégica, que determina los intereses nacionales y las prioridades estratégicas nacionales de la Federación Rusa, así como los fines, tareas y medidas en el ámbito de la política interior y exterior encaminados a reforzar la seguridad nacional de la Federación Rusa y a garantizar el desarrollo estable del país a largo plazo” (punto 1)[2].
El concepto de seguridad nacional sigue siendo el mismo, aunque la redacción ha cambiado ligeramente. Según la Estrategia de 2015, se entiende por “seguridad nacional” el “estado de protección de la persona, de la sociedad y del estado frente a amenazas internas y externas, gracias al cual se garantiza el ejercicio de los derechos constitucionales y libertades de los ciudadanos (…), calidad y nivel de vida dignos, la soberanía, independencia, integridad estatal y territorial, así como el desarrollo socioeconómico de la Federación Rusa. La seguridad nacional incluye la defensa del país y todos los tipos de seguridad previstos por la Constitución de la Federación Rusa, en particular la seguridad del estado, la informativa, la ecológica, la económica, la del transporte, la energética y la seguridad de las personas” (punto 6). Es una definición muy amplia, que llega a abarcar la mayor parte de las funciones del estado.
La Estrategia de Seguridad Nacional está íntimamente relacionada con la Estrategia de Desarrollo Socioeconómico de la Federación Rusa [3]. De acuerdo con la Ley 172-F3 de 28 de junio de 2014 “Sobre la planificación estratégica en la Federación Rusa”, la Estrategia de Seguridad Nacional es elaborada por el Consejo de Seguridad sobre la base de una Previsión Estratégica que debe haberse elaborado previamente.
En la Previsión Estratégica se incluyen [4]:
* Valoración de riesgos y amenazas para la seguridad nacional de Rusia
* Previsión del probable estado del desarrollo económico social y de la seguridad nacional
* Escenario óptimo para hacer frente con éxito a riesgos y amenazas.
* Valoración de la posición de Rusia en la comunidad mundial.
* A solicitud del Presidente o del Primer Ministro, pueden incluirse otros puntos.
Evolución histórica
En 1997, siendo presidente Boris Yeltsin, se aprobó por primera vez un Concepto de Seguridad Nacional. En 2000, ya bajo el mandato de Putin, el Concepto dio paso a la primera Estrategia de Seguridad Nacional [5], que pasó a convertirse en el más importante de una serie de documentos de planificación estratégica en el terreno de la seguridad y política exterior. Entre estos documentos se encuentran la Doctrina Militar, la Doctrina Marítima, el Concepto de Política Exterior, el Concepto de Desarrollo a largo plazo hasta 2020, el Concepto de Seguridad Informativa y el Concepto de Lucha Contraterrorista.
| Fechas de aprobación de los principales documentos de planificación estratégica en el ámbito de la seguridad y de la política exterior | ||||
| I gener. | II gener. | III gener. | IV gener. | |
| Estrategia de Seguridad Nacional | 1997 | 2000 | 2009 | 2015 |
| Doctrina Militar | 1993 | 2000 | 2010 | 2014 |
| Doctrina Marítima | 2001 | |||
| Concepto de Seguridad Informativa | 2000 | |||
| Concepto de Política Exterior | 2000 | 2008 | 2013 | |
| Concepto de Lucha Contraterrorista | 2009 | |||
Todos estos documentos se han ido aprobando en cuatro periodos muy concretos, que en la tabla anterior hemos denominado “generaciones”. Las cuatro “generaciones” se corresponderían con cuatro momentos muy significativos de la historia rusa contemporánea:
| Generación | Presidente | Contexto |
| 1ª | Yeltsin |
|
| 2ª | Putin (I) |
|
| 3ª | Medvedev |
|
| 4ª | Putin (II) |
|
Hasta la Ley 172-F3 de 2014 no ha existido en la práctica un ciclo de planeamiento estratégico que determine en qué momento tiene que aprobarse o revisarse cada uno de los documentos y que asegure la coherencia interna de todo el conjunto. Así, la Estrategia de Seguridad Nacional de “cuarta generación” ha sido aprobada un año después de la Doctrina Militar, que en teoría debe derivar de ella.
Intereses y prioridades
La Estrategia de 2015 incluye una tabla de intereses que difiere de la aprobada en 2015 en varios aspectos:
* Nueva sistematización. Conceptos que en 2009 se agrupaban en un solo punto, son mencionados ahora en puntos diferentes (y, en ocasiones, en un orden muy distinto).
* La defensa, que no figuraba explícitamente entre los intereses de 2009, es ahora el interés más importante.
* El aumento de la competitividad de la economía rusa, que figuraba en lo más alto de la lista, pasa ahora a uno de los lugares más bajos.
* De “transformación de Rusia en una gran potencia mundial” se pasa a “consolidación de Rusia como una de las grandes potencias mundiales”.
* Se introduce una mención a la defensa de la cultura y valores tradicionales rusos.
| 2009 | 2015 | |
| 1 | Desarrollo de la democracia y sociedad civil. Aumento competitividad economía rusa. | Defensa del país, orden constitucional, soberanía, independencia... |
| 2 | Orden constitucional, soberanía, independencia... | Unidad nacional, estabilidad social y política, desarrollo institutos democráticos... |
| 3 | Transformación de Rusia en una gran potencia mundial | Calidad de vida de la población, salud, demografía... |
| 4 | Cultura, valores tradicionales rusos... | |
| 5 | Competitividad de la economía rusa. | |
| 6 | Consolidación de Rusia como una de las grandes potencias mundiales... |
Las nuevas prioridades estratégicas son reflejo de esta nueva definición de intereses nacionales y contienen también algunas diferencias significativas con respecto a las prioridades de 2009:
* Defensa del país y seguridad del estado y de la sociedad, que no figuraban explícitamente en la lista de 2009, ocupan ahora los dos primeros puestos.
* Desaparece la prioridad 4: colaboración entre sector estatal y privado.
| Prioridades estratégicas de Rusia en el ámbito de la seguridad nacional | ||
| 2009 | 2015 | |
| 1 | Elevación calidad de vida de los ciudadanos. | Defensa del país. |
| 2 | Crecimiento económico... | Seguridad del estado y de la sociedad. |
| 3 | Ciencia, tecnología, educación... | Elevación calidad de vida de los ciudadanos. |
| 4 | Colaboración entre sector estatal y sector privado. | Crecimiento económico |
| 5 | Ecología. | Ciencia, tecnología, educación... |
| 6 | Estabilidad estratégica y partenariado estratégico en condiciones de igualdad. | Salud. |
| 7 | Cultura. | |
| 8 | Ecología. | |
| 9 | Estabilidad estratégica y partenariado estratégico en condiciones de igualdad. | |
Otras novedades en la Estrategia de 2015
* El estado de ánimo. Al relativo optimismo de 2009 sucede el claro pesimismo de 2015. En 2009 (punto 8) se decía que “Como resultado de la consolidación de nuevos centros de crecimiento económico e influencia política está surgiendo una situación geopolítica cualitativamente nueva. Apunta una tendencia a que la búsqueda de soluciones a los problemas existes y la regulación de las crisis se haga en las propias regiones afectadas, sin intervención de fuerzas externas a ellas”. En 2015, sin embargo, la visión es más pesimista: “El proceso de formación de un nuevo sistema mundial policéntrico está acompañado por el aumento de la inestabilidad global y regional” (punto 13). Y también: “En las relaciones internacionales no disminuye el papel del uso de la fuerza” (punto 14). Porque: “En la lucha por la influencia en las relaciones internacionales se utiliza todo el espectro de instrumentos políticos, económico-financieros e informativos. El potencial de los servicios especiales se utiliza cada vez más activamente” (punto 13).
* Amenazas y riesgos. Mientras que en la Estrategia de 2009 se identificaba entre las amenazas contra la seguridad militar del país “la política de algunas grandes potencias, encaminada a conseguir una superioridad aplastante en el terreno militar” (punto 30), sin especificar de qué potencias se trataba, en la edición de 2015 se menciona explícitamente a Estados Unidos y sus aliados: “La conducción por parte de la Federación Rusa de una política interior y exterior independiente provoca la reacción de Estados Unidos y sus aliados, que intentan conservar su dominio en los asuntos mundiales. Su política de contención de Rusia prevé que se ejerza sobre ella presión de carácter político, económico, militar e informativo” (punto 12).
* Migraciones. El tratamiento de la cuestión migratoria es completamente distinto. En la Estrategia de 2009 había tres menciones a las “migraciones ilegales” en el contexto de la lucha contra la criminalidad organizada, y cinco referencias a la política migratoria del estado ruso como factor de estabilidad interna. En la Estrategia de 2015 se utiliza la crisis migratoria para certificar el fracaso de OTAN y Unión Europea como garantes de la estabilidad en nuestro continente: “La activación de los flujos migratorios desde África y Oriente Medio hacia Europa ha demostrado la inconsistencia de un sistema regional de seguridad en la región euroatlántica construido sobre la base de la OTAN y la Unión Europea” (punto 16).
* Hay todo un punto (el 17) dedicado a la crisis de Ucrania, mientras que en 2009 la única mención a Ucrania era geográfica. Por otra parte, en su punto 18, la Estrategia de 2015 considera que “la práctica de derrocar regímenes políticos legítimos y de provocar inestabilidad y conflictos internos está cada vez más extendida”. Más adelante, en el mismo punto, se puede leer: “La aparición de la organización terrorista autodenominada 'Estado islámico' y el afianzamiento de su influencia son resultado de la política de doble rasero que algunos países utilizan en la lucha contra el terrorismo”. Es éste un punto completamente nuevo y refleja la valoración rusa de la llamada primavera árabe y de la crisis ucraniana.
Conclusiones
* Importancia. En la tradición política y administrativa rusa y soviética coexisten dos tendencias de signo opuesto. Por una parte, se da una gran importancia a la planificación. Por otra, los gobernantes tienden a actuar con flexibilidad y prescinden de los planes cuando entienden que la situación requiere otras soluciones. El propio presidente Putin no parece conceder demasiada importancia práctica a los documentos estratégicos y ha sido citado [6] justificando irónicamente su existencia por la necesidad de dar trabajo a los miembros del Consejo de Seguridad Nacional. Probablemente para Putin estos documentos son, sobre todo, un mensaje a la opinión interna y a la opinión internacional, más que una guía de acción.
* Novedad. Olga Oliker ha comentado que hay muy poco en la Estrategia de 2015 que sea particularmente nuevo. “La estrategia de Rusia es incrementar el poder ruso, tanto dentro del país como en el exterior”, en palabras de Oliker, que describe las futuras acciones/opciones rusas utilizando profusamente la palabra “continuará”: “continuará desarrollando una política exterior activista”, “continuará negándose a dar marcha atrás”, etc [7]. Sin embargo, las circunstancias han cambiado mucho desde 2009, y eso hace que el texto aprobado ahora sea muy distinto del que se adoptó hace seis años.
* Contexto de confrontación. Dmitri Trenin ha señalado que las relaciones de Rusia con Occidente han entrado en una “fase de larga y grave de confrontación” [8]. La nueva Estrategia parece estar inspirada por esta idea, que puede reflejar el consenso actual en las altas esferas, así como en los aparatos de seguridad y política exterior.
4 de marzo de 2016
[1] Указ Президента Российской Федерации «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». Decreto n.º 683, de 31-12-2015.
http://static.kremlin.ru/media/events/files/ru/l8iXkR8XLAtxeilX7JK3XXy6Y0AsHD5v.pdf
[2] De no indicarse otra cosa, las citas se refieren a la Estrategia de 2015.
[3] La Estrategia de Desarrollo Socioeconómico no ha sido adoptada aún. En 2008 se aprobó un “Concepto” de Desarrollo Socioeconómico hasta 2020. Según la Ley 172-F3 de 2014, la Estrategia de Desarrollo Económico debería revisarse cada seis años.
[4] Ley 172-F3 de 2014. Artículo 23.
[5] En el lenguaje administrativo ruso, “Estrategia” y “Doctrina” tienen un rango superior a “Concepto”. Sus disposiciones son de obligado cumplimiento, no simplemente orientativas.
[6] Según Aleksandr Goltz, citado por Ruslan Pukhov. Ver http://echo.msk.ru/programs/sorokina
/546504-echo/ (Consultado: 04.01.2015).
[7] Oliker, O. (2016). Unpacking Russia's New National Security Strategy. CSIS, 7 enero 2016. https://csis.org/publication/unpacking-russias-new-national-security-strategy
[8] Vasiliev, V. y Trenin, D. (2015). Мы вступили в период длительного и серьезного противостояния. Golos Ameriki, entrevista 10 octubre 2015.
http://carnegie.ruhttp://carnegie.ru/2015/10/10/ru-61597/ij1g
jm_palacios_4_05_2016.pdf
