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24 de Enero de 2018

Los Poderes del Estado y el artículo 155 de la Constitución o como adentrarse en terra ignota

Raúl C. Cancio Fernández
Académico Correspondiente Real Academia de Jurisprudencia y Legislación
Doctor en Derecho
Letrado del Tribunal Supremo

La aplicación de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y para la protección del interés general en la comunidad autónoma de Cataluña, al amparo de lo previsto en el artículo 155 de la Constitución española (CE), ha supuesto para todos los poderes del Estado un innegable desafío, por otra parte, perfectamente comprensible dado el prolongado letargo constitucional del precepto en cuestión.

El Ejecutivo, cauteloso, ha preferido darle a la citada disposición constitucional un perfil lo más transitorio posible, empleando las potencialidades del 155 en su versión menos invasiva y más aséptica, de manera que su activación contara con el mayor respaldo parlamentario posible.

El Legislativo, en este caso la Cámara Alta, ha debido desempolvar el inédito artículo 189 de su Reglamento de 1994, que contempla el procedimiento previsto para los supuestos en los que el Gobierno, en los casos contemplados en el citado artículo 155.1 CE, requiriese la aprobación del Senado para adoptar las medidas a que el mismo se refiere.

Y finalmente, el Poder Judicial también se ha visto compelido a dar respuesta a pretensiones impugnativas nunca antes planteadas. En este sentido, son acentuadamente interesantes los Autos que la Sala 3ª del Tribunal Supremo dictó en relación con las acciones entabladas por la Generalidad de Cataluña y algunas de sus autoridades frente al Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017 que principió el trámite constitucional.

En efecto, mediante escrito fechado el 25 de octubre de 2017, tanto la Generalidad de Cataluña como los dirigentes independentistas Carles Puigdemont, Oriol Junqueras, Jordi Turull, Raúl Romeva, Dolors Bassa, Antoni Comín, Santiago Vila, Meritxell Serret, Joaquím Forn, LLuís Puig, Clara Ponsatí, Meritxell Borrás, Josep Rull y Carles Mundó interpusieron recurso contencioso administrativo por el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales contra el referido Acuerdo del Consejo de Ministros, interesando la medida de suspensión cautelar inaudita parte del citado Acuerdo que contempla el artículo 135 LJCA  y que impone la condición de que concurran «circunstancias de especial urgencia».

El Tribunal Supremo, en Autos de su Sala 3ª de 26 de octubre de 2017, consideró que no podía accederse a la medida interesada, toda vez que el Acuerdo impugnado se limita a iniciar un procedimiento constitucional de aplicación del artículo 155 CE, por lo que se dirige en forma inmediata al Senado, careciendo, consecuentemente, de efecto alguno ad extra en el momento de solicitar las medidas inaudita parte.

Y es que la Sala atina cuando identifica el procedimiento como «netamente constitucional y no administrativo», argumento que desarrollaría con algo más de detalle en los Autos posteriores de 15 de diciembre.

En estas resoluciones, que dan contestación a sendos recursos deducidos tanto por los anteriores recurrentes como por la propia Generalidad, se analiza, en primer lugar, la finalidad del Acuerdo del Consejo Ministros impugnado. Y así, se sostiene un doble objeto: constatar la falta de atención del requerimiento efectuado merced del Acuerdo anterior del mismo Consejo de Ministros de 11 de octubre de 2017 y, en segundo lugar, la solicitud al Senado, al amparo del citado artículo 155 CE y 189 del Reglamento de la Cámara Alta, de la autorización para la adopción de las medidas necesarias.

Y es aquí cuando resultan singularmente agudos los Autos de la Sala 3ª, al amojonar sus justos términos un debate jurídico nunca antes planteado. Y lo hace situando el acto impugnado en el plano de las actuaciones administrativas que no pueden ser controladas por los Tribunales del orden contencioso-administrativo y, por tanto, fuera del ámbito de verificación que prevé el artículo 106.1 CE y más allá de los límites de conocimiento que contemplan los artículos 1 y 2 LJCA, declarándose el Tribual Supremo, en consecuencia, jurisdiccionalmente incompetente para enjuiciarlo.

Es especialmente interesante la discriminación que realiza el Tribunal entre «acto de procedimiento parlamentario» y «acto de procedimiento administrativo», siendo el Senado -que no el Gobierno que dictó el acuerdo- «el que aprueba por mayoría absoluta las medidas, de inequívoco contenido normativo, previstas para obligar a la Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para la protección del interés general. Y en el procedimiento que conduce a ese resultado el acto impugnado, aunque se pretenda denominarlo acto de trámite cualificado, se limita a poner en marcha el procedimiento ante el Senado y, en consecuencia, no produce efectos jurídico alguno «ad extra» del Gobierno -que representa al Estado y ejerce el acto de iniciativa o propuesta- y la Cámara de representación territorial (artículo 69.1 CE) que es su destinataria y se vincula simplemente («ut procedatur») a tramitarla.»


En conclusión, la Sala 3ª del Tribunal Supremo, la manifestación del ejercicio del Poder Judicial en suma, aquilata de esta forma la naturaleza del acto de iniciación o de impulso parlamentario del procedimiento del artículo 155 CE efectuado por el Consejo de Ministros, despojándolo de esa pretendida naturaleza de acto de trámite cualificado, autónomo y administrativo, para hacerlo derivar, no del rol ordinario del Consejo de Ministros como órgano superior de la Administración del Estado sino en cuanto órgano constitucional que ejerce funciones directamente atribuidas por la Constitución.

Lo dicho, el artículo 155 CE, un precepto en construcción que ha exigido, exige y exigirá de todos los Poderes del Estado un aprendizaje prácticamente desde la casilla inicial, pero que al mismo tiempo, su activación ha permitido desmitificar la injustificada aprensión de aplicar en toda su extensión y rigor el Derecho vigente, en este caso, un precepto de la Constitución diseñado precisamente para proteger los legítimos derechos cívicos y políticos de todos los ciudadanos. Cuánta razón tenía Gil de Biedma cuando escribió eso de que «la vida iba en serio, uno lo empieza a comprender más tarde».

24 de enero de 2018






















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