Observatorio PSyD
El observatorio opina
18 de Noviembre de 2016
La responsabilidad de proteger, vista desde Rusia
José-Miguel Palacios
Teniente Coronel de Infantería y Doctor en Ciencias Políticas
1. Los conflictos yugoslavos y la Responsabilidad de Proteger
La idea de la Responsabilidad de Proteger está íntimamente ligada a la postmodernidad política, al nuevo sistema internacional surgido tras la caída del telón de acero y la desintegración de la Unión Soviética. Un sistema fuertemente influido por la globalización y en el que las fronteras nacionales tienen cada vez menos valor. Un sistema que, como señalaba Robert Cooper en 2002, ya no “enfatiza la soberanía o la separación de asuntos internos y externos” [1]. “Homo sum, humani nihil a me alienum puto”, escribió Publio Terencio Africano en el siglo II a.C., y dos mil años más tarde esta frase ha pasado a formar parte del consenso básico (occidental) de nuestros días.
La Responsabilidad de Proteger está, pues, enraizada en una forma de entender el mundo muy característica de nuestra época, pero tiene también unos orígenes inmediatos mucho más prácticos. En 1994 el mundo asistió impotente al genocidio de Ruanda, donde el respeto a lo soberanía nacional impidió una intervención exterior que, quizá, podría haber salvado muchas vidas. En 1999 una coalición de estados occidentales, sin sanción previa del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, atacó militarmente a la República Federal de Yugoslavia para solucionar un conflicto interno dentro de este país. Para muchos (políticos, diplomáticos, militares, académicos), ambos casos exigían la codificación de un nuevo principio del derecho internacional jurídicamente vinculante. Un principio que hubiera permitido una intervención en Ruanda, cuando aún se estaba a tiempo, y que podría legitimar a posteriori la que se había producido en Yugoslavia.
2. El contexto político: relaciones entre Rusia y Occidente durante la era de Putin
La lectura rusa de lo sucedido en los años noventa es muy distinta de la occidental. Para muchos rusos (y, desde luego, para Putin y sus asociados políticos), los noventa fueron unos años de decadencia y de humillación. Las primeras esperanzas de poder mantener un lugar importante dentro de un nuevo sistema internacional en el que solo quedaba ya una superpotencia se fueron desvaneciendo según avanzaba la década. Sucesivas acciones y decisiones occidentales en contra de los intereses o preferencias de Rusia acabaron convenciendo a los dirigentes de Moscú de que en el nuevo orden internacional solo se le reconocía un papel menor y que sus posturas, en la mayor parte de los casos, no iban a ser tenidas en cuenta. Es algo que quedó de manifiesto durante la crisis de Kósovo en 1999.
En otro trabajo he descrito con más detalle esta percepción rusa [2]: “La utilización de la fuerza por parte de la OTAN sin resolución expresa del CSNU devaluó no sólo el derecho de veto de Rusia, sino también el verdadero peso internacional de la anterior superpotencia, que apareció impotente para impedir una operación militar internacional en un ámbito que tradicionalmente había considerado clave para su posición preeminente en Europa. (…) La congelación de las relaciones [entre Rusia y la OTAN] fue la confirmación de las dificultades existentes entre ambas partes y de sus planteamientos divergentes en la escena internacional. Cualquier iniciativa proveniente de la Organización atlántica era rechazada de inmediato por las autoridades rusas, que llegaron a pensar que las acciones aliadas en los Balcanes suponían en realidad un primer paso en las pretensiones de la Alianza de intervenir en otros focos de conflicto, entre los que se citaba de manera expresa el Cáucaso”. La Doctrina Militar rusa del año 2000 está muy influida por el recelo creado por la guerra de Kósovo.
En este contexto, la llegada de Putin y el casi simultáneo comienzo de la recuperación económica favorecen un importante cambio de tendencia en la política exterior rusa. El nuevo dirigente supremo muestra enseguida ser un hombre pragmático, centrado en restablecer las bases del poderío ruso, pero también capaz de valorar con realismo la situación internacional y las posibilidades rusas de influir sobre ella. Esto le hace aproximarse a Occidente durante los primeros años de su mandato, con gestos tan significativos como el apoyo a Estados Unidos tras los atentados del 11 de septiembre, que se tradujo en la aceptación del uso por parte de la OTAN de infraestructura situada en repúblicas exsoviéticas de Asia Central. La creación del Consejo Rusia-OTAN en 2002 es, quizá, el momento culminante de este periodo.
Este es el ambiente en el que se negoció el compromiso político con la Responsabilidad de Proteger, articulado en los puntos 138 y 139 del Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005. Sin embargo, en el momento de la firma los mejores momentos de la relación Rusia-Occidente habían pasado ya. La recuperación de Rusia había hecho que las ambiciones internacionales de Putin crecieran, al tiempo que aumentaban los recelos occidentales hacia un socio que, evidentemente, se sentía incómodo en el modesto traje heredado de los años noventa. Estas tendencias entonces incipientes tendrían un desarrollo considerable a lo largo de los años sucesivos.
3. La cautela inicial
El texto del artículo 139 del Documento Final de 2005 especificaba que cualquier acción internacional que se hubiese de adoptar en virtud del principio de Responsabilidad de Proteger habría de basarse en una resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, en el que Rusia tiene derecho de veto. Este punto fue clave para que los rusos aceptaran un principio del que recelaban. Y en numerosas ocasiones han reiterado su interpretación literal del texto y la importancia que atribuyen a las salvaguardias que en él se incluyen. Así, por ejemplo, en el documento en el que explicaban la postura de Rusia en la 61ª Asamblea General de Naciones Unidas (Servicio de Prensa del MAE ruso, 19.09.2006):
Partimos de que el capítulo consagrado a la Responsabilidad de Proteger en el documento final de la cumbre de 2005 hay que considerar que es equilibrado. En él se atribuye al estado en cuestión la responsabilidad principal por la defensa de su población, mientras que el papel de la comunidad internacional es "de apoyo". Y en esto la comunidad internacional actúa a través del Consejo de Seguridad, una vez que todos los medios pacíficos han sido agotados o se muestran ineficaces. En el marco de la Responsabilidad de Proteger las obligaciones se refieren exclusivamente a la prevención de los crímenes más graves según el derecho internacional (genocidio, crímenes contra la humanidad, etc.).
Nos opondremos rotundamente a cualquier intento de interpretar de manera amplia o de revisar en la práctica a través de otros documentos que puedan aprobarse en la ONU las disposiciones correspondientes del documento final.
En una línea muy parecida, se expresaba en 2007 el Embajador Vitali Churkin, Representante Permanente de Rusia ante el Consejo de Seguridad (Rossiiskaia Gazeta, 11.10.2007):
"La idea de la Responsabilidad de Proteger no deber conducir a la injerencia en los asuntos internos de otros estados", declaró Vitali Churkin, representante permanente de la Federación Rusa en la ONU.
"Los esfuerzos encaminados a garantizar condiciones de seguridad para la vida de las personas en cualquier rincón del mundo deben complementarse con mecanismos efectivos de protección contra la injerencia ilegal en los asuntos internos de los estados. La aplicación del concepto de Responsabilidad de Proteger en nombre y en interés de la comunidad internacional deberá realizarse sobre la base de resoluciones adoptadas de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas", subrayó Churkin.
En épocas mucho más recientes se ha seguido insistiendo sobre esta misma idea. Por ejemplo, en el comunicado de prensa aprobado tras la reunión de los Ministros de Asuntos Exteriores de los BRICS celebrada en Nueva York el 26 de septiembre de 2012. Año y medio antes, en 2011, se había producido el primer caso práctico de aplicación del principio de Responsabilidad de Proteger, con la adopción de la Resolución 1973 relativa a la situación en Libia. En 2012, Rusia entendía que los países occidentales habían hecho un uso abusivo de la Resolución y quería marcar con claridad unas líneas rojas que, desde su punto de vista, no debían ser franqueadas:
En el encuentro se discutió la actitud de los países del BRICS hacia el concepto de Responsabilidad de Proteger. El ministro ruso subrayó que, de acuerdo con las decisiones de la Cumbre Mundial de 2005, el estado tiene la responsabilidad principal en las cuestiones relacionadas con la seguridad de su población. El apoyo internacional debe tener, ante todo, carácter pacífico y apoyarse en el potencial del capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas. El uso de la fuerza militar puede justificarse solo en casos extremos y exclusivamente con la autorización del Consejo de Seguridad. Los participantes en la discusión subrayaron que ven como tarea común de los países del BRICS el poner en marcha la Responsabilidad de Proteger exclusivamente con fines pacíficos y humanitarios.
4. Uso oportunista: el conflicto con Georgia
A pesar de que Rusia aceptó con ciertas reservas (y salvaguardias) el principio de la Responsabilidad de Proteger, no tardó en acogerse a él cuando pudo serle útil para justificar sus propias acciones en la arena internacional. Por ejemplo, así explicaba en el otoño de 2008 el Ministro de Asuntos Exteriores Sergei Lavrov la actitud de Rusia durante el conflicto con Georgia de aquel verano (revista Profil, octubre de 2008):
Y resulta que Rusia ha sido el primer país en defender principios nuevos, como la seguridad de la persona y la Responsabilidad de Proteger. Y en hacerlo sobre la base del derecho internacional, no violándolo. Fue una medida obligada, no una guerra por elección.
La democracia en Georgia no es un problema para Rusia. En el bien entendido de que en el poder se encuentran personas honestas y con sentido común, como lo era el difunto primer ministro Zurab Zhvania. A la democracia no le viene bien el apoyo de gente con instintos autoritarios y gangsteriles. Es posible que estos instintos les ayuden a gobernar con más facilidad, aunque los acontecimientos de los últimos dos meses demuestran lo contrario.
En cualquier caso, este uso ruso del concepto de Responsabilidad de Proteger ha sido excepcional. A medida que las relaciones entre Rusia y Occidente empeoraban parece que ha prevalecido en círculos oficiales de Moscú la idea de que el concepto era más peligroso que útil. Resulta significativo, por ejemplo, que Rusia no lo haya invocado para justificar su actuación en Ucrania tras el derrocamiento de Yanukovich [3].
5. Hacia una nueva guerra fría
Los últimos años han sido testigos de un empeoramiento considerable de las relaciones entre Rusia y Occidente, que se han visto directamente enfrentadas en la crisis de Ucrania o apoyando a bandos distintos en la guerra civil de Siria. Y en discurso oficial ruso han empezado a aparecer alusiones negativas a la Responsabilidad de Proteger. Interesante, por ejemplo, este comentario del Ministro Lavrov en una conferencia de prensa celebrada el 26 de agosto de 2013:
El mundo está cambiando. Actuar como si otras civilizaciones fueran grupos humanos de segunda categoría no solo es descortés, sino también miope. (...) En el campo internacional, la violación de estos principios les cuesta cara a los contribuyentes y se cobra la vida de personas que se convierten en "daños colaterales". Este término espeluznante, "daño colateral", fue inventado para justificar violaciones odiosas del derecho humanitario internacional y está muy arraigado en las mentes de los que promueven conceptos como Responsabilidad de Proteger e "intervención humanitaria", cuando el eslogan de los derechos humanos se utiliza para socavar el más importante de ellos, el derecho a la vida.
Por esta época, Lavrov parece ser consciente de la contradicción entre el apoyo que Rusia dio en su momento a la adopción del concepto de Responsabilidad de Proteger y el evidente disgusto ante el uso que los países occidentales estaban haciendo de él con ocasión de la primavera árabe. Libia es el punto de inflexión, el momento en que, según el Ministro ruso, se rompe la confianza entre las partes, una confianza sobre la que se había basado el acuerdo de 2005 (entrevista a Rossiiskaia Gazeta, 10 de noviembre de 2013):
Tomemos, por ejemplo, la Responsabilidad de Proteger. Si en algún lugar el gobierno ofende a alguien, entonces estamos obligados a defender a ese "alguien". Así, en Libia defendimos a la población civil. Es un caso de libro ya que, tras violar el mandato recibido del Consejo de Seguridad de la ONU de establecer una zona de prohibición de vuelos, la OTAN intervino en la guerra bajo la bandera de la defensa de la población civil. Cuántos civiles morirían como consecuencia de las bombas de la OTAN es algo que nadie quiere contar.
Este concepto de Responsabilidad de Proteger se discutió en 2005. Hubo entonces opiniones enfrentadas: ¿es algo bueno para la humanidad, o hay que reflexionar aún más? Se adoptó una declaración en la que está escrito que cuando se cometen crímenes de genocidio o crímenes contra la humanidad la comunidad internacional tiene derecho a intervenir, incluso por medio de la fuerza. Y más adelante, atención a este punto, se añadía: de acuerdo con una resolución concreta y específica del Consejo de Seguridad de la ONU.
Pocas semanas después empezaría la crisis de Ucrania y las relaciones entre Rusia y Occidente empeorarían hasta el extremo que se ha llegado a hablar (con cierta exageración) de una “segunda guerra fría”. En el discurso público ruso tiene en esta etapa un lugar destacado la preocupación por posibles intervenciones occidentales para forzar el cambio de regímenes no deseables (“revoluciones de colores”) justificadas haciendo uso del principio de la Responsabilidad de Proteger. Esta preocupación tiene, por ejemplo, un lugar muy destacado en el documento sobre la postura oficial de Rusia en la 67ª sesión de la Asamblea General de Naciones Unidas (Servicio de Prensa del MAE ruso, 25 de mayo de 2015):
En relación con la Responsabilidad de Proteger a la población del genocidio, de los crímenes de guerra, de la limpieza étnica y de los crímenes contra la humanidad nos guiamos por las disposiciones del capítulo correspondiente del documento final de la Cumbre de 2005. En cuanto a la aplicación de este concepto consideramos fundamental la existencia de un mandato del Consejo de Seguridad. Su realización práctica deberá orientarse a prestar todo la ayuda posible a los estados en caso de que los medios pacíficos de resolución del conflicto resulten insuficientes y las autoridades nacionales claramente no dispongan de posibilidades para proteger a la población. Entendemos que una interpretación ampliada de la Responsabilidad de Proteger resultaría contraproducente (...). Lo principal es que la Responsabilidad de Proteger no debe utilizarse como pretexto para acabar con regímenes políticos incómodos.
Es una época difícil para la diplomacia rusa y el Ministro Lavrov parece seriamente preocupado por una actitud occidental que él considera intervencionista y desestabilizadora. En una conferencia de prensa celebrada el 11 de agosto de 2015 Lavrov reitera una vez más su desconfianza hacia las ideas de “intervención humanitaria” y “responsabilidad de proteger” y revela algunos detalles sobre la negociación que precedió al acuerdo de 2005:
Han surgido problemas similares en relación con los tristemente famosos conceptos de “intervención humanitaria” y de Responsabilidad de Proteger. (...) En su momento, durante los debates sobre la Responsabilidad de Proteger, se partió de la existencia de un derecho a la “intervención humanitaria”, es decir, a intervenir en los asuntos de otros estados cuando se desee. En aquel momento no hablaban de la obligación, de la necesidad de intervenir en cualquier caso que respondiera a determinados criterios, sino que quisieron arrogarse el derecho a elegir: si el país es rico e importante, entonces se justifica la intervención, mientras que en otros casos se cierran los ojos cuando ocurren tragedias en países pobres que no interesan a nadie desde el punto de vista económico.
Es esta una preocupación que no abandona al Ministro Lavrov, que insiste en ella en el curso de una entrevista concedida a la televisión pública de Venezuela el 2 de octubre de 2015. El principio de “no injerencia” en los asuntos internos de los estados miembros sigue siendo uno de los principios básicos sobre los que está fundado el sistema internacional, y la Responsabilidad de Proteger no puede interpretarse como una forma de cancelar la validez del principio de “no injerencia” cuando algunos países así lo desean:
En estos momentos, por cierto, junto con nuestros amigos venezolanos y de un gran número de otros países, incluyendo a nuestros colegas chinos, estamos examinando la posibilidad de plantear el tema de la no injerencia en los asuntos internos de otros países. Se trata de uno de los principios básicos de la Carta de las Naciones Unidas. Por desgracia y con distintos pretextos, no siempre se respeta.
Hace algún tiempo que se inventó el término "intervención humanitaria", es decir, si se violan los derechos humanos, entonces se puede intervenir, incluso por medios militares. Después inventaron el término Responsabilidad de Proteger, queriendo decir que cuando en algún lugar surge una crisis humanitaria, bien por causas naturales o por un conflicto armado, entonces la comunidad internacional tiene también derecho a intervenir. A todas estas cuestiones en su momento se dio una respuesta muy clara y se aprobaron resoluciones de la Asamblea General de la ONU en las que se dice que solo puede intervenirse con el acuerdo del Consejo de Seguridad...
Teniendo en cuenta que con cierta regularidad se observan intentos de interpretación arbitraria del principio de no injerencia, en particular en relación con la crisis siria, querríamos discutir con todos los países miembros la posibilidad de adoptar una declaración que confirmara con claridad el principio de no injerencia en los asuntos internos de otros estados, así como el principio, en vigor en América Latina y en África, según el cual los países en que la transmisión del poder no se efectúa por medios constitucionales, sino por un golpe de estado, no pueden ser miembros normales de la comunidad internacional, ya que tales medios de acceso al poder son inaceptables. Esta idea goza de un apoyo bastante amplio, aunque también hay quien se opone a ella, en particular entre quienes consideran que tienen el derecho a no respetar necesariamente sus obligaciones según la Carta de la organización mundial.
6. Conclusiones
En este rápido repaso hemos podido ver cómo ha evolucionado la actitud oficial rusa hacia el principio de Responsabilidad de Proteger, adoptado por Naciones Unidas en 2005. La línea básica parece haber sido desde el principio la de una profunda desconfianza hacia la iniciativa, que se ha acabado aceptando a causa de las buenas relaciones existentes entre Rusia y Occidente durante los primeros años de Putin, y una vez que quedó claro que el principio nunca podría traducirse en acciones prácticas sin el acuerdo previo del Consejo de Seguridad.
A pesar de que en algún momento Rusia ha intentado utilizar de manera oportunista esta concepto para justificar alguna de sus acciones más discutidas (Georgia, 2008), ha acabado prevaleciendo una tendencia más defensiva, basada en una interpretación literal estricta de lo acordado en 2005. En el nuevo contexto creado por el grave empeoramiento de las relaciones entre Rusia y Occidente a lo largo de los últimos años, la posibilidad de que pudieran reproducirse “revoluciones de colores” en la propia Rusia o sus países aliados se ha convertido en una de las más graves amenazas para la estabilidad política del país, desde el punto de vista de sus dirigentes actuales. El concepto de Responsabilidad de Proteger, que en su momento se vio como algo relativamente inocuo, es percibido ahora de una manera más negativa.
Zaragoza, 18 de noviembre de 2016
[1] Cooper, R. (2002). The post-modern state and the world order. Londres: Demos. Pg. 20.
[2] Palacios, J.M.; Arana, P. (2002). Doctrina Militar Rusa: Herencia soviética, realidades postsoviéticas, perspectiva europea. Afers Internacionals, 59, 81-103.
[3] Sí lo han hecho, en cambio, algunos comentaristas de orientación nacionalista. Véase, por ejemplo, Savin, L. (2014). Украина, Россия и доктрина "ответственность защищать”. http://rossia3.ru/politics/foreign/savin_r2p, 05.03.2014 (leído: 30.10.2016). Este texto es previo a la anexión de Crimea. La vía finalmente utilizada, la de la declaración unilateral de independencia, evitaba a las autoridades de Moscú tener que invocar el principio de la Responsabilidad de Proteger. Tampoco en el caso del Donbass, la Responsabilidad de Proteger ha sido utilizada para justificar las acciones rusas. En uno de los pocos artículos en que encontramos referencias a este principio, el autor reprocha a Occidente que no lo haya utilizado para proteger a la oposición (prorrusa) durante las semanas que siguieron a la caída de Yanukovich. Véase Soloviev, E.G. (2016). Минский тупик: в поисках выхода. Rossija i novye gosudarstva Evrazii, 1-2016: 18-33. http://www.imemo.ru/files/File/magazines/rossia_i_novay/2016_01/2_Soloviev_Minskij.pdf (leído: 01.11.2016).
La idea de la Responsabilidad de Proteger está íntimamente ligada a la postmodernidad política, al nuevo sistema internacional surgido tras la caída del telón de acero y la desintegración de la Unión Soviética. Un sistema fuertemente influido por la globalización y en el que las fronteras nacionales tienen cada vez menos valor. Un sistema que, como señalaba Robert Cooper en 2002, ya no “enfatiza la soberanía o la separación de asuntos internos y externos” [1]. “Homo sum, humani nihil a me alienum puto”, escribió Publio Terencio Africano en el siglo II a.C., y dos mil años más tarde esta frase ha pasado a formar parte del consenso básico (occidental) de nuestros días.
La Responsabilidad de Proteger está, pues, enraizada en una forma de entender el mundo muy característica de nuestra época, pero tiene también unos orígenes inmediatos mucho más prácticos. En 1994 el mundo asistió impotente al genocidio de Ruanda, donde el respeto a lo soberanía nacional impidió una intervención exterior que, quizá, podría haber salvado muchas vidas. En 1999 una coalición de estados occidentales, sin sanción previa del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, atacó militarmente a la República Federal de Yugoslavia para solucionar un conflicto interno dentro de este país. Para muchos (políticos, diplomáticos, militares, académicos), ambos casos exigían la codificación de un nuevo principio del derecho internacional jurídicamente vinculante. Un principio que hubiera permitido una intervención en Ruanda, cuando aún se estaba a tiempo, y que podría legitimar a posteriori la que se había producido en Yugoslavia.
2. El contexto político: relaciones entre Rusia y Occidente durante la era de Putin
La lectura rusa de lo sucedido en los años noventa es muy distinta de la occidental. Para muchos rusos (y, desde luego, para Putin y sus asociados políticos), los noventa fueron unos años de decadencia y de humillación. Las primeras esperanzas de poder mantener un lugar importante dentro de un nuevo sistema internacional en el que solo quedaba ya una superpotencia se fueron desvaneciendo según avanzaba la década. Sucesivas acciones y decisiones occidentales en contra de los intereses o preferencias de Rusia acabaron convenciendo a los dirigentes de Moscú de que en el nuevo orden internacional solo se le reconocía un papel menor y que sus posturas, en la mayor parte de los casos, no iban a ser tenidas en cuenta. Es algo que quedó de manifiesto durante la crisis de Kósovo en 1999.
En otro trabajo he descrito con más detalle esta percepción rusa [2]: “La utilización de la fuerza por parte de la OTAN sin resolución expresa del CSNU devaluó no sólo el derecho de veto de Rusia, sino también el verdadero peso internacional de la anterior superpotencia, que apareció impotente para impedir una operación militar internacional en un ámbito que tradicionalmente había considerado clave para su posición preeminente en Europa. (…) La congelación de las relaciones [entre Rusia y la OTAN] fue la confirmación de las dificultades existentes entre ambas partes y de sus planteamientos divergentes en la escena internacional. Cualquier iniciativa proveniente de la Organización atlántica era rechazada de inmediato por las autoridades rusas, que llegaron a pensar que las acciones aliadas en los Balcanes suponían en realidad un primer paso en las pretensiones de la Alianza de intervenir en otros focos de conflicto, entre los que se citaba de manera expresa el Cáucaso”. La Doctrina Militar rusa del año 2000 está muy influida por el recelo creado por la guerra de Kósovo.
En este contexto, la llegada de Putin y el casi simultáneo comienzo de la recuperación económica favorecen un importante cambio de tendencia en la política exterior rusa. El nuevo dirigente supremo muestra enseguida ser un hombre pragmático, centrado en restablecer las bases del poderío ruso, pero también capaz de valorar con realismo la situación internacional y las posibilidades rusas de influir sobre ella. Esto le hace aproximarse a Occidente durante los primeros años de su mandato, con gestos tan significativos como el apoyo a Estados Unidos tras los atentados del 11 de septiembre, que se tradujo en la aceptación del uso por parte de la OTAN de infraestructura situada en repúblicas exsoviéticas de Asia Central. La creación del Consejo Rusia-OTAN en 2002 es, quizá, el momento culminante de este periodo.
Este es el ambiente en el que se negoció el compromiso político con la Responsabilidad de Proteger, articulado en los puntos 138 y 139 del Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005. Sin embargo, en el momento de la firma los mejores momentos de la relación Rusia-Occidente habían pasado ya. La recuperación de Rusia había hecho que las ambiciones internacionales de Putin crecieran, al tiempo que aumentaban los recelos occidentales hacia un socio que, evidentemente, se sentía incómodo en el modesto traje heredado de los años noventa. Estas tendencias entonces incipientes tendrían un desarrollo considerable a lo largo de los años sucesivos.
3. La cautela inicial
El texto del artículo 139 del Documento Final de 2005 especificaba que cualquier acción internacional que se hubiese de adoptar en virtud del principio de Responsabilidad de Proteger habría de basarse en una resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, en el que Rusia tiene derecho de veto. Este punto fue clave para que los rusos aceptaran un principio del que recelaban. Y en numerosas ocasiones han reiterado su interpretación literal del texto y la importancia que atribuyen a las salvaguardias que en él se incluyen. Así, por ejemplo, en el documento en el que explicaban la postura de Rusia en la 61ª Asamblea General de Naciones Unidas (Servicio de Prensa del MAE ruso, 19.09.2006):
Partimos de que el capítulo consagrado a la Responsabilidad de Proteger en el documento final de la cumbre de 2005 hay que considerar que es equilibrado. En él se atribuye al estado en cuestión la responsabilidad principal por la defensa de su población, mientras que el papel de la comunidad internacional es "de apoyo". Y en esto la comunidad internacional actúa a través del Consejo de Seguridad, una vez que todos los medios pacíficos han sido agotados o se muestran ineficaces. En el marco de la Responsabilidad de Proteger las obligaciones se refieren exclusivamente a la prevención de los crímenes más graves según el derecho internacional (genocidio, crímenes contra la humanidad, etc.).
Nos opondremos rotundamente a cualquier intento de interpretar de manera amplia o de revisar en la práctica a través de otros documentos que puedan aprobarse en la ONU las disposiciones correspondientes del documento final.
En una línea muy parecida, se expresaba en 2007 el Embajador Vitali Churkin, Representante Permanente de Rusia ante el Consejo de Seguridad (Rossiiskaia Gazeta, 11.10.2007):
"La idea de la Responsabilidad de Proteger no deber conducir a la injerencia en los asuntos internos de otros estados", declaró Vitali Churkin, representante permanente de la Federación Rusa en la ONU.
"Los esfuerzos encaminados a garantizar condiciones de seguridad para la vida de las personas en cualquier rincón del mundo deben complementarse con mecanismos efectivos de protección contra la injerencia ilegal en los asuntos internos de los estados. La aplicación del concepto de Responsabilidad de Proteger en nombre y en interés de la comunidad internacional deberá realizarse sobre la base de resoluciones adoptadas de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas", subrayó Churkin.
En épocas mucho más recientes se ha seguido insistiendo sobre esta misma idea. Por ejemplo, en el comunicado de prensa aprobado tras la reunión de los Ministros de Asuntos Exteriores de los BRICS celebrada en Nueva York el 26 de septiembre de 2012. Año y medio antes, en 2011, se había producido el primer caso práctico de aplicación del principio de Responsabilidad de Proteger, con la adopción de la Resolución 1973 relativa a la situación en Libia. En 2012, Rusia entendía que los países occidentales habían hecho un uso abusivo de la Resolución y quería marcar con claridad unas líneas rojas que, desde su punto de vista, no debían ser franqueadas:
En el encuentro se discutió la actitud de los países del BRICS hacia el concepto de Responsabilidad de Proteger. El ministro ruso subrayó que, de acuerdo con las decisiones de la Cumbre Mundial de 2005, el estado tiene la responsabilidad principal en las cuestiones relacionadas con la seguridad de su población. El apoyo internacional debe tener, ante todo, carácter pacífico y apoyarse en el potencial del capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas. El uso de la fuerza militar puede justificarse solo en casos extremos y exclusivamente con la autorización del Consejo de Seguridad. Los participantes en la discusión subrayaron que ven como tarea común de los países del BRICS el poner en marcha la Responsabilidad de Proteger exclusivamente con fines pacíficos y humanitarios.
4. Uso oportunista: el conflicto con Georgia
A pesar de que Rusia aceptó con ciertas reservas (y salvaguardias) el principio de la Responsabilidad de Proteger, no tardó en acogerse a él cuando pudo serle útil para justificar sus propias acciones en la arena internacional. Por ejemplo, así explicaba en el otoño de 2008 el Ministro de Asuntos Exteriores Sergei Lavrov la actitud de Rusia durante el conflicto con Georgia de aquel verano (revista Profil, octubre de 2008):
Y resulta que Rusia ha sido el primer país en defender principios nuevos, como la seguridad de la persona y la Responsabilidad de Proteger. Y en hacerlo sobre la base del derecho internacional, no violándolo. Fue una medida obligada, no una guerra por elección.
La democracia en Georgia no es un problema para Rusia. En el bien entendido de que en el poder se encuentran personas honestas y con sentido común, como lo era el difunto primer ministro Zurab Zhvania. A la democracia no le viene bien el apoyo de gente con instintos autoritarios y gangsteriles. Es posible que estos instintos les ayuden a gobernar con más facilidad, aunque los acontecimientos de los últimos dos meses demuestran lo contrario.
En cualquier caso, este uso ruso del concepto de Responsabilidad de Proteger ha sido excepcional. A medida que las relaciones entre Rusia y Occidente empeoraban parece que ha prevalecido en círculos oficiales de Moscú la idea de que el concepto era más peligroso que útil. Resulta significativo, por ejemplo, que Rusia no lo haya invocado para justificar su actuación en Ucrania tras el derrocamiento de Yanukovich [3].
5. Hacia una nueva guerra fría
Los últimos años han sido testigos de un empeoramiento considerable de las relaciones entre Rusia y Occidente, que se han visto directamente enfrentadas en la crisis de Ucrania o apoyando a bandos distintos en la guerra civil de Siria. Y en discurso oficial ruso han empezado a aparecer alusiones negativas a la Responsabilidad de Proteger. Interesante, por ejemplo, este comentario del Ministro Lavrov en una conferencia de prensa celebrada el 26 de agosto de 2013:
El mundo está cambiando. Actuar como si otras civilizaciones fueran grupos humanos de segunda categoría no solo es descortés, sino también miope. (...) En el campo internacional, la violación de estos principios les cuesta cara a los contribuyentes y se cobra la vida de personas que se convierten en "daños colaterales". Este término espeluznante, "daño colateral", fue inventado para justificar violaciones odiosas del derecho humanitario internacional y está muy arraigado en las mentes de los que promueven conceptos como Responsabilidad de Proteger e "intervención humanitaria", cuando el eslogan de los derechos humanos se utiliza para socavar el más importante de ellos, el derecho a la vida.
Por esta época, Lavrov parece ser consciente de la contradicción entre el apoyo que Rusia dio en su momento a la adopción del concepto de Responsabilidad de Proteger y el evidente disgusto ante el uso que los países occidentales estaban haciendo de él con ocasión de la primavera árabe. Libia es el punto de inflexión, el momento en que, según el Ministro ruso, se rompe la confianza entre las partes, una confianza sobre la que se había basado el acuerdo de 2005 (entrevista a Rossiiskaia Gazeta, 10 de noviembre de 2013):
Tomemos, por ejemplo, la Responsabilidad de Proteger. Si en algún lugar el gobierno ofende a alguien, entonces estamos obligados a defender a ese "alguien". Así, en Libia defendimos a la población civil. Es un caso de libro ya que, tras violar el mandato recibido del Consejo de Seguridad de la ONU de establecer una zona de prohibición de vuelos, la OTAN intervino en la guerra bajo la bandera de la defensa de la población civil. Cuántos civiles morirían como consecuencia de las bombas de la OTAN es algo que nadie quiere contar.
Este concepto de Responsabilidad de Proteger se discutió en 2005. Hubo entonces opiniones enfrentadas: ¿es algo bueno para la humanidad, o hay que reflexionar aún más? Se adoptó una declaración en la que está escrito que cuando se cometen crímenes de genocidio o crímenes contra la humanidad la comunidad internacional tiene derecho a intervenir, incluso por medio de la fuerza. Y más adelante, atención a este punto, se añadía: de acuerdo con una resolución concreta y específica del Consejo de Seguridad de la ONU.
Pocas semanas después empezaría la crisis de Ucrania y las relaciones entre Rusia y Occidente empeorarían hasta el extremo que se ha llegado a hablar (con cierta exageración) de una “segunda guerra fría”. En el discurso público ruso tiene en esta etapa un lugar destacado la preocupación por posibles intervenciones occidentales para forzar el cambio de regímenes no deseables (“revoluciones de colores”) justificadas haciendo uso del principio de la Responsabilidad de Proteger. Esta preocupación tiene, por ejemplo, un lugar muy destacado en el documento sobre la postura oficial de Rusia en la 67ª sesión de la Asamblea General de Naciones Unidas (Servicio de Prensa del MAE ruso, 25 de mayo de 2015):
En relación con la Responsabilidad de Proteger a la población del genocidio, de los crímenes de guerra, de la limpieza étnica y de los crímenes contra la humanidad nos guiamos por las disposiciones del capítulo correspondiente del documento final de la Cumbre de 2005. En cuanto a la aplicación de este concepto consideramos fundamental la existencia de un mandato del Consejo de Seguridad. Su realización práctica deberá orientarse a prestar todo la ayuda posible a los estados en caso de que los medios pacíficos de resolución del conflicto resulten insuficientes y las autoridades nacionales claramente no dispongan de posibilidades para proteger a la población. Entendemos que una interpretación ampliada de la Responsabilidad de Proteger resultaría contraproducente (...). Lo principal es que la Responsabilidad de Proteger no debe utilizarse como pretexto para acabar con regímenes políticos incómodos.
Es una época difícil para la diplomacia rusa y el Ministro Lavrov parece seriamente preocupado por una actitud occidental que él considera intervencionista y desestabilizadora. En una conferencia de prensa celebrada el 11 de agosto de 2015 Lavrov reitera una vez más su desconfianza hacia las ideas de “intervención humanitaria” y “responsabilidad de proteger” y revela algunos detalles sobre la negociación que precedió al acuerdo de 2005:
Han surgido problemas similares en relación con los tristemente famosos conceptos de “intervención humanitaria” y de Responsabilidad de Proteger. (...) En su momento, durante los debates sobre la Responsabilidad de Proteger, se partió de la existencia de un derecho a la “intervención humanitaria”, es decir, a intervenir en los asuntos de otros estados cuando se desee. En aquel momento no hablaban de la obligación, de la necesidad de intervenir en cualquier caso que respondiera a determinados criterios, sino que quisieron arrogarse el derecho a elegir: si el país es rico e importante, entonces se justifica la intervención, mientras que en otros casos se cierran los ojos cuando ocurren tragedias en países pobres que no interesan a nadie desde el punto de vista económico.
Es esta una preocupación que no abandona al Ministro Lavrov, que insiste en ella en el curso de una entrevista concedida a la televisión pública de Venezuela el 2 de octubre de 2015. El principio de “no injerencia” en los asuntos internos de los estados miembros sigue siendo uno de los principios básicos sobre los que está fundado el sistema internacional, y la Responsabilidad de Proteger no puede interpretarse como una forma de cancelar la validez del principio de “no injerencia” cuando algunos países así lo desean:
En estos momentos, por cierto, junto con nuestros amigos venezolanos y de un gran número de otros países, incluyendo a nuestros colegas chinos, estamos examinando la posibilidad de plantear el tema de la no injerencia en los asuntos internos de otros países. Se trata de uno de los principios básicos de la Carta de las Naciones Unidas. Por desgracia y con distintos pretextos, no siempre se respeta.
Hace algún tiempo que se inventó el término "intervención humanitaria", es decir, si se violan los derechos humanos, entonces se puede intervenir, incluso por medios militares. Después inventaron el término Responsabilidad de Proteger, queriendo decir que cuando en algún lugar surge una crisis humanitaria, bien por causas naturales o por un conflicto armado, entonces la comunidad internacional tiene también derecho a intervenir. A todas estas cuestiones en su momento se dio una respuesta muy clara y se aprobaron resoluciones de la Asamblea General de la ONU en las que se dice que solo puede intervenirse con el acuerdo del Consejo de Seguridad...
Teniendo en cuenta que con cierta regularidad se observan intentos de interpretación arbitraria del principio de no injerencia, en particular en relación con la crisis siria, querríamos discutir con todos los países miembros la posibilidad de adoptar una declaración que confirmara con claridad el principio de no injerencia en los asuntos internos de otros estados, así como el principio, en vigor en América Latina y en África, según el cual los países en que la transmisión del poder no se efectúa por medios constitucionales, sino por un golpe de estado, no pueden ser miembros normales de la comunidad internacional, ya que tales medios de acceso al poder son inaceptables. Esta idea goza de un apoyo bastante amplio, aunque también hay quien se opone a ella, en particular entre quienes consideran que tienen el derecho a no respetar necesariamente sus obligaciones según la Carta de la organización mundial.
6. Conclusiones
En este rápido repaso hemos podido ver cómo ha evolucionado la actitud oficial rusa hacia el principio de Responsabilidad de Proteger, adoptado por Naciones Unidas en 2005. La línea básica parece haber sido desde el principio la de una profunda desconfianza hacia la iniciativa, que se ha acabado aceptando a causa de las buenas relaciones existentes entre Rusia y Occidente durante los primeros años de Putin, y una vez que quedó claro que el principio nunca podría traducirse en acciones prácticas sin el acuerdo previo del Consejo de Seguridad.
A pesar de que en algún momento Rusia ha intentado utilizar de manera oportunista esta concepto para justificar alguna de sus acciones más discutidas (Georgia, 2008), ha acabado prevaleciendo una tendencia más defensiva, basada en una interpretación literal estricta de lo acordado en 2005. En el nuevo contexto creado por el grave empeoramiento de las relaciones entre Rusia y Occidente a lo largo de los últimos años, la posibilidad de que pudieran reproducirse “revoluciones de colores” en la propia Rusia o sus países aliados se ha convertido en una de las más graves amenazas para la estabilidad política del país, desde el punto de vista de sus dirigentes actuales. El concepto de Responsabilidad de Proteger, que en su momento se vio como algo relativamente inocuo, es percibido ahora de una manera más negativa.
Zaragoza, 18 de noviembre de 2016
[1] Cooper, R. (2002). The post-modern state and the world order. Londres: Demos. Pg. 20.
[2] Palacios, J.M.; Arana, P. (2002). Doctrina Militar Rusa: Herencia soviética, realidades postsoviéticas, perspectiva europea. Afers Internacionals, 59, 81-103.
[3] Sí lo han hecho, en cambio, algunos comentaristas de orientación nacionalista. Véase, por ejemplo, Savin, L. (2014). Украина, Россия и доктрина "ответственность защищать”. http://rossia3.ru/politics/foreign/savin_r2p, 05.03.2014 (leído: 30.10.2016). Este texto es previo a la anexión de Crimea. La vía finalmente utilizada, la de la declaración unilateral de independencia, evitaba a las autoridades de Moscú tener que invocar el principio de la Responsabilidad de Proteger. Tampoco en el caso del Donbass, la Responsabilidad de Proteger ha sido utilizada para justificar las acciones rusas. En uno de los pocos artículos en que encontramos referencias a este principio, el autor reprocha a Occidente que no lo haya utilizado para proteger a la oposición (prorrusa) durante las semanas que siguieron a la caída de Yanukovich. Véase Soloviev, E.G. (2016). Минский тупик: в поисках выхода. Rossija i novye gosudarstva Evrazii, 1-2016: 18-33. http://www.imemo.ru/files/File/magazines/rossia_i_novay/2016_01/2_Soloviev_Minskij.pdf (leído: 01.11.2016).
jm_palacios_18_11_2016.pdf
