Cátedra Paz, Seguridad y Defensa

Español English

Observatorio PSyD

El observatorio opina

24 de Noviembre de 2017

IMPACTO EN DEFENSA Y SEGURIDAD NACIONAL DE LA CRISIS CATALANA DEL 2017: I. ANALISIS DESDE LOS RIESGOS Y LA FINANCIACION PÚBLICA (PRESUPUESTOS 2018)

Coronel CINA Jesús A. Perdices Mañas
Intendente de Madrid

Y de pronto, el caos.

Tras unos meses de remolinos políticos, en los que muchos considerábamos que todo se reducía al ámbito político (insisto), donde lo más preocupante era la aparición de los nuevos modos de violencia terrorista yihadista en similitud con los sucesos ocurridos en otros países vecinos de la Unión Europea; en un momento en que las alianzas y apoyos necesarios para que el actual Gobierno Central pudiera plantear un proyecto de cuentas para el 2018 con opciones de prosperar en el Congreso; cuando el PIB viene (o venía) registrando tasas de crecimiento superiores a lo esperado, consecuencia de la dinamización de la economía y el cambio de modelo económico surgido de la crisis y las medidas paliativas implantadas desde la legislatura del 2012; que, como consecuencia de lo anterior, España se encontraría a las puertas de abandonar el control comunitario: “los hombres de negro”, presentes en nuestra economía como consecuencia de la aplicación del PDE (Procedimiento de Déficit Excesivo) y cuya consecuencia, paralelamente, iba a proporcionar razones a las agencias de rating para mejorar la nota de la deuda española, entre otras.

Pues eso, se producen un conjunto de acontecimientos en una de las 17 autonomías españolas: Cataluña, que provocan el desconcierto social y económico de propios y extraños. Vamos a obviar muchas de las actuaciones que el Gobierno Central ha promovido para reencauzar la situación, jurídicamente hablando, por lo que el análisis posterior se va a plantear desde el punto de vista técnico, eludiendo entrar en valoraciones del ámbito político.

Procederemos a entrar a analizar los cambios que se han producido sobre los aspectos que hemos desgranado al comienzo. El primero, quizá el que menos se puede relacionar con el ámbito económico pero sí de defensa nacional y amenazas (asimétricas) a la seguridad, se refiere al cambio de enfoque de la violencia: mientras que previamente la preocupación estaba centrada en los atentados de Barcelona (el realizado en las Ramblas junto con el fallido por la explosión accidental del material explosivo durante su manipulación), ahora la violencia está centrada en la actitud “pacífica” de ciertos sectores concretos de la población enmarcada en lo que por paralelismo podríamos denominar “kale borroka”. Existen estudios de cómo los atentados terroristas de gran impacto son económica y socialmente absorbidos por las poblaciones que los sufren así como por el resto de países del mundo desarrollado, realmente son los que habitualmente los sufren y a los que se pretende desestabilizar. Sin embargo, cuando la violencia proviene de sectores de la propia población, los efectos “terroristas” son quizá iguales o mayores que los producidos por atentados con víctimas mortales y heridos, aunque la “violencia” sea pacífica provoca un efecto preventivo desde cualquier actor económico al percibirlo como un riesgo para sus inversiones que, por otro lado, tienen costes de oportunidad y alternativas de éxito en ámbitos con una mayor estabilidad social y política. Quizá también ha llegado el momento de plantearnos la protección a las víctimas, aunque hayan sufrido violencia del ámbito psicológico, similar caso al de las víctimas de violencia de género.

La necesidad de seguridad y estabilidad jurídica que hasta ahora sólo nos estábamos planteando para casos derivados del conocido como BREXIT, en el caso que nos ocupa está provocando el traslado de la sede social y fiscal de un volumen de negocio que viene a representar el 25% del PIB de la región. Efecto económico directo e inmediato va a ser el descenso de recaudación vía impositiva. Eso sería un simple efecto colateral despreciable si la región desde donde se trasladan, es decir Cataluña, fuera “rica” y con capacidad financiera solvente y rating alto. Como es conocido y comprobable, la supuesta riqueza de Cataluña es un mito quizá nostálgicamente mantenido desde el abandono de la autarquía en el franquismo (finales de los cincuenta del siglo pasado), cuando el desarrollo de la región se produjo con el apoyo económico del denominado Gobierno de Madrid y la mano de obra de los inmigrantes (la robótica comienza en los años 70, con la Tercera Revolución Industrial, y su implantación en los años muy posteriores). Aquí tendríamos una buena ocasión para evaluar y valorar lo que la economía marxista denomina apropiación del “excedente de producción”, tema que dejamos para el lector. En la actualidad Cataluña se halla “rescatada” de la incapacidad e imposibilidad de financiación en los mercados (parece que el capital ya venía barruntando riesgos) a través de herramientas vinculadas a la emisión de Deuda Pública por el Tesoro Público del Reino de España. Es decir, España es el mayor acreedor de la Autonomía de Cataluña puesto que nadie les fiaba más que a tipos de interés de “usura”, debido al riesgo de pérdida del principal (no sólo de los intereses). Como consecuencia el Tesoro Público está soportando un mayor volumen de deuda pública que la realmente necesaria para sostener a la Administración Central y ello implica que a mayor volumen mayor coste, tanto marginal como global.

Los siguientes cambios tienen un impacto económico más inmediato. En esta primera parte vamos a analizar el caso del Proyecto de Presupuestos para 2018. La Ley General Presupuestaria establece, en su Artículo 37, que el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado será remitido a las Cortes Generales antes del día 1 de octubre del año anterior a que se refiera. Tras un trámite por las Cámaras reducido en el tiempo, en comparación con cualquier iniciativa legislativa normal, debe aprobarse antes de finalizado el ejercicio anterior para su entrada en vigor el 1 de enero. El momento en que se ha producido el pretendido punto de inflexión de las relaciones de Cataluña en (fuera de) España, ha coincidido con el límite temporal para la aprobación por el Consejo de Ministros del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2018 y su presentación en las Cámaras, la tradicional foto del Ministro de Hacienda con el conjunto de documentos que forman el Anteproyecto. Como ya ocurrió en el año 2016 para el 2017, su presentación en momento posterior nos lleva indefectiblemente a la prórroga presupuestaria contemplada también en la citada Ley General Presupuestaria. Esto no tendría mayor importancia para la propia administración si nos estuviéramos refiriendo al pago de las nóminas del personal a su servicio. Pero, ocurrirá al igual que sucedió con los presupuestos de 2017, donde se estaba además planteando una subida salarial que viniera a continuar con la aproximación hacia unos sueldos y salarios que correspondería recuperar tras el descenso y congelación derivados de la crisis que estábamos abandonando, así como en otras acciones del ámbito del personal. Se consideran automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el "Boletín Oficial del Estado".

Por supuesto, la prórroga no afecta a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo. Entonces, ¿afecta a las necesidades financieras para la seguridad y defensa nacional? La respuesta, desgraciadamente, es afirmativa. Los créditos más importantes en volumen, después de los dedicados a personal, son los relativos a los gastos corrientes (capítulo 2 de la Contabilidad Presupuestaria) y los de inversión (capítulo 6). Los gastos corrientes o de funcionamiento vienen siendo más estables; durante la crisis son los que menos se han visto afectados en volumen total, si excluimos las externalizaciones (actividades que realizan empresas ajenas a la organización). Sin embargo, los gastos de inversión, que han sido los verdaderos “sufridores” de los recortes para ajustar las cuentas en la salida de la crisis, habían comenzado a incrementarse, a través de buscar alcanzar el Objetivo de Capacidades Militares (OCM) derivado del Objetivo de Fuerza a Largo Plazo (OFLP) como línea maestra de las necesidades de la defensa. Es claro que este crecimiento no llegaba a alcanzar todas las necesidades financieras necesarias, pero ya había vuelto a incluir recursos para el pago de los compromisos derivados de los Programas Especiales de Armamento (PEA) que están llevando a nuestras Fuerzas Armadas a estándares de tecnología de primer nivel. Podríamos caer en la tentación de pensar que esto nos va a llevar a una ralentización de las adquisiciones. Pero la cuestión es algo más complicada ya que los equipos han sido o están siendo fabricados con anticipos de Industria, contenidos en el Presupuesto Financiero del Estado en vez del no Financiero que es del que estamos hablando. Realmente los créditos presupuestarios necesarios son para el pago a los proveedores que, a su vez, deben ser devueltos al Tesoro Público para cancelar ese anticipo recibido para la propia fabricación.

Por otro lado, está la otra parte del capítulo de inversiones que va dedicada al mantenimiento del valor de la inversión, es decir, a que los equipos y sistemas de armas se mantengan operativos y en orden de combate para poder ser aplicados al cumplimiento de su misión. Además, tenemos que señalar los créditos necesarios para mantener nuestras fuerzas destacadas en el exterior desarrollando las conocidas como Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP). La salida de la crisis nos hacía concebir la esperanza de que estas necesidades financieras comenzarían a aparecer de una forma realista en los Presupuestos. El Tribunal de Cuentas, órgano que rinde informes a las Cortes Españolas, ha venido apuntando a esta inclusión por ser técnicamente más correcta. Hasta la fecha se ha venido justificando que la valoración de los costes de las operaciones en el exterior es extemporánea al anteproyecto de Presupuesto dado que mientras este se presenta en Cortes antes del 1 de octubre, las operaciones se aprueban en el Congreso a finales de año. La realidad es que las estimaciones de gastos contenidas en el Presupuesto resultan insuficientes y su cobertura queda pendiente de Ampliaciones Presupuestarias en el trascurso de ejecución del gasto del año. Y el resultado de gestión administrativa del gasto y los correspondientes expedientes contractuales se ve manifiestamente perjudicado, los tiempos necesarios desde el inicio de los expedientes hasta la adjudicación y formalización de los contratos, sin contar con los periodos de maduración de la fabricación o mantenimientos, nos dejan con tiempos de ejecución muy reducidos. Se trata de lo que conocemos habitualmente como “(mala) calidad” del crédito, mientras que los créditos referidos en el Presupuesto aprobado están disponibles desde el primer día del ejercicio presupuestario, las ampliaciones tienen una demora que hace “perder” un mínimo de tres a cuatro meses.

Todo ello sin tener en cuenta la coletilla relativa a que la prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo. Esto es, que solo se dispondrá de créditos para programas “vivos”; los “nuevos” tendrán que esperar, pero las amenazas están ya ahí.

Hasta aquí hemos analizado los dos primeros aspectos que señalábamos al comienzo del estudio: el cambio de enfoque de la violencia y la prórroga presupuestaria para el comienzo del ejercicio 2018, con sus correspondientes efectos sobre la seguridad y defensa nacional.

Madrid, 24 de noviembre de 2017











Descargar documento en PDF:

‹ volver

Cátedra Paz, Seguridad y Defensa - Universidad de Zaragoza Gobierno de España - Ministerio de Defensa