Observatorio PSyD
El observatorio opina
9 de Julio de 2013
Estados ineficientes
Col. Francisco Rubio Damián
Director Escuela Militar de Montaña y Operaciones Especiales
“¿No te parece que estamos asistiendo a la configuración de una nueva categoría de Estado fallido sobrevenido? Me refiero, claro está, a aquellos países incapaces de facilitar los servicios básicos a los ciudadanos como consecuencia de los graves desarreglos en el funcionamiento de sus principales elementos constitutivos, como tú bien dices. ¿No crees que Grecia, Chipre, Irlanda o Portugal son Estados fallidos no tanto en su origen como por la nefasta gestión de su clase política?”
Raúl César Cancio Fernández, en mensaje al autor el 11-04-13.
Los Estados fallidos
Los Estados fallidos se han instalado en el fracaso social, político y económico como consecuencia de graves disfunciones en su soberanía, población y territorio. Se caracterizan por la ineficacia y debilidad de la administración, incapaz de facilitar los servicios básicos a los ciudadanos, de ejercer el control sobre todo su territorio y de mantener el imperio de la ley. En ellos, la seguridad e integridad de los ciudadanos se ven amenazadas por altos niveles de violencia, corrupción y delincuencia, y por la aparición de grupos que entran en competencia con la administración estatal por el uso legítimo de la fuerza.
El Índice de Estados Fallidos (FSI) del Fondo por la Paz aporta una visión global del grado de fortaleza de los Estados mediante la valoración de doce indicadores sociales, económicos y políticos a los que asigna idéntica carga relativa y, en función de la suma final, establece cuatro categorías denominas sostenible, estable, de riesgo y de alerta. Estos indicadores nos dan una idea de los factores que favorecen la aparición de Estados fallidos: presión demográfica, refugiados y desplazados, agravios colectivos, pérdida de recursos humanos y fuga de cerebros, desarrollo económico desigual, pobreza y declive económico, deslegitimación del Estado, servicios públicos, derechos humanos e imperio de la ley, aparatos de seguridad, división de las élites e intervención externa. La mayoría de estos factores se originan en el seno de guerras civiles, revoluciones, insurgencias y desastres naturales, produciendo un impacto directo en la población. Para gestionar estas dificultades son indispensables las prácticas de buen gobierno y la acertada actuación de las instituciones nacionales bajo la dirección de una clase política legítima y representativa. De lo contrario, el Estado se debilita y queda expuesto a todo tipo de amenazas internas y externas que, en el peor de los casos, lo inhabilitarán como proyecto político. Llegados a este punto, solo a través de la participación de la comunidad internacional será posible afrontar su reconstrucción.
Hoy, 9 de julio, el Fund for Peace presenta en Washington el Índice de Estados Fallidos 2013 que encabezan Somalia, RD Congo, Sudán y Sudán del Sur, y en el que se pone de manifiesto un año más la fortaleza de los países europeos y la fragilidad de los Estados africanos y de Oriente Medio. En particular, es de destacar que la nota media mundial mantiene la tendencia de ligera mejoría iniciada a partir del informe de 2010; que los Estados más solventes siguen siendo los nórdicos y, en general, los europeos; que Nueva Zelanda, Australia y Canadá son los Estados no europeos más fuertes; que el único país americano entre los 20 peores es Haití (9º); que el Estado europeo más débil es Georgia (56º), seguido de Rusia (81º), Bielorrusia y Bosnia-Herzegovina, y que el miembro de la Unión Europea peor situado es Chipre. El índice, referido a 2012, no refleja la situación derivada de los acontecimientos de 2013, por lo que deberemos esperar al próximo informe para ver cambios sustanciales en el posicionamiento de Siria, Chipre y, probablemente, Egipto.
La situación en Europa
Según este índice, dieciséis de los veinte Estados más sostenibles del mundo son europeos, lo que no impide que su territorio esté expuesto a muchos de los riesgos reseñados. En particular, los países surgidos de la descomposición de Yugoslavia y los que se han acogido a planes de rescate son ejemplos de cómo los factores que erosionan la fortaleza de los Estados también pueden manifestarse en Europa. Los Balcanes Occidentales han soportado en poco tiempo guerras civiles, terrorismo, tensiones secesionistas, flujos migratorios descontrolados, luchas étnicas e intervenciones externas. Sin embargo, según el FSI, los países de la antigua Yugoslavia se encuentran hoy alejados de la zona de alerta y mantienen un comportamiento estable de mejora. Serbia y Macedonia, países candidatos a ingresar en la UE, y Bosnia-Herzegovina, candidato potencial, están abandonando la zona de riesgo para acercarse a la zona de estabilidad. Croacia, miembro de la UE desde el 1 de julio de 2013, y Montenegro, país candidato, han consolidado sus posiciones en la zona de estabilidad, si bien se mantienen cerca de la zona de riesgo. Por último, Eslovenia, miembro de la UE desde 2004, está entre los países mejor valorados del mundo. Estos datos señalan una estrecha relación entre el grado de integración en la Unión Europea y el nivel de estabilidad y fortaleza, fruto del proceso de estabilización y asociación de los candidatos de los Balcanes Occidentales y del esfuerzo de la comunidad internacional para detener los conflictos armados y posibilitar la reconstrucción. Los países peor posicionados, Bosnia-Herzegovina, Macedonia y Serbia, presentan avances significativos en los indicadores sociales, en el desarrollo económico equitativo, en la legitimación del Estado y en los servicios públicos. Los demás indicadores se mantienen relativamente estables, pero con dificultades en la erradicación de la pobreza.
Los países europeos sujetos a rescates financieros han sufrido serios desarreglos en el funcionamiento de las administraciones públicas. En Grecia, prácticamente todos los indicadores económicos, sociales y políticos han empeorado considerablemente: la economía, que ha sufrido dos rescates y lleva cinco años en recesión, presenta cifras macroeconómicas desastrosas; la contestación social ha provocado 20 huelgas generales desde 2010 e innumerables huelgas sectoriales; la frustración social ha incrementado la xenofobia y el auge del partido nacionalsocialista Amanecer Dorado, y por último, la corrupción ha afectado de lleno a la clase política, como evidencian numerosos arrestos e investigaciones judiciales. Mención aparte merece el intervencionismo de la UE, que llegó a provocar la designación de Papadimos como Primer Ministro para implementar las reformas exigidas como condición previa al segundo rescate. Este hecho, repetido con Monti en Italia, es contrario a las mejores prácticas democráticas y puso en evidencia la desconfianza en los políticos nacionales y la escasa consideración de las instituciones comunitarias hacia la soberanía de ambos pueblos. En definitiva, la crisis ha hundido la credibilidad de Grecia y la ha debilitado económica, política y socialmente. A pesar de todo, aún se mantiene en la zona de estabilidad del FSI y la tendencia, que ha sido negativa hasta el informe de 2013, parece estabilizarse, adelantando las previsiones económicas que indican que podría estar produciéndose un punto de inflexión.
Portugal obtiene una valoración ciertamente positiva en el FSI; se encuentra entre los veinte mejores, disfrutando de una posición muy estable en los aspectos sociales y políticos, propia de países nórdicos. Sin embargo, los indicadores económicos marcan una tendencia negativa que se había consolidado desde el informe de 2009 hasta el punto de inflexión señalado en el informe de 2013. En efecto, Portugal ha sufrido como pocos países en Europa los efectos de la crisis económica y, de hecho, en 2011 la Comisión Europea aprobó un plan de rescate para este país. Desde entonces, su economía, que se encuentra en su tercer año de recesión, ha presentado cifras macroeconómicas muy preocupantes, aunque la prima de riesgo y el aumento de la demanda de deuda pública marcan una tendencia positiva.
Chipre se ha visto muy afectada por la crisis de Grecia, con la que mantiene una estrecha relación económica y cultural. Para contener el riesgo de impago como consecuencia de la alta dependencia de la deuda griega, en marzo de 2013 Chipre, el Eurogrupo y el FMI acordaron un plan de rescate que incluía, entre otras cosas, una elevada quita para fondos superiores a 100.000 € y restricciones a las transferencias bancarias. Aparte de los problemas del paro, de la contracción del PIB en 2012 y de la deuda pública, las previsiones sobre la evolución de la economía chipriota a medio plazo son francamente negativas. En abril, un informe de la Comisión Europea y del BCE estimaba que la economía del país caerá un 8,7 % en 2013 y un 3,9% en 2014, y que la deuda alcanzará al término del presente año el 106% del PIB. Como es lógico, la grave situación de la economía chipriota no ha tenido aún reflejo en el FSI, siempre referido al año anterior al de su publicación. Hasta el momento, se apreciaba una sólida estabilidad en los indicadores económicos y una franca tendencia positiva en los aspectos sociales y políticos. En cualquier caso, el FSI de 2013 ya apunta un ligero empeoramiento en los aspectos políticos y económicos. Por lo tanto será en 2014 cuando el FSI mostrará en su totalidad el comportamiento de los indicadores que más gravemente estén socavando la fortaleza del Estado chipriota, si bien es previsible que los aspectos económicos y buena parte de los sociales y políticos se verán muy afectados, empeorando aún más la calificación de este país, el peor valorado de la Unión Europea.
Irlanda, que era una de las economías con mejor crecimiento de la Unión Europea, en septiembre de 2008 fue el primer miembro que entró en recesión por el estallido de la burbuja inmobiliaria y, dos años después, el Parlamento aprobó el plan de rescate de la UE y el FMI. Desde entonces, Irlanda sigue una senda de lenta pero constante recuperación, tal como reflejan la mayoría de los datos macroeconómicos, con excepción de la deuda pública, que no ha dejado de crecer y se ha disparado hasta el 117,6% del PIB en 2012. Desde el inicio de la crisis, los indicadores del FSI para Irlanda han seguido una tendencia negativa que parece definitivamente contenida en todos los aspectos.
En 2008 Islandia fue golpeada por los efectos de una crisis materializada en las dificultades de los principales bancos comerciales para refinanciar su deuda a corto plazo. Al contrario de lo que luego ocurriría en otros países europeos, el gobierno islandés no hizo nada por impedir que los bancos quebrasen; los nacionalizó, renegoció la deuda con los acreedores (en su mayoría alemanes, británicos y holandeses) y dejó que tomaran el control. También pidió un rescate al FMI, pero la solución islandesa pudo diseñarse de forma distinta a la de los miembros de la eurozona, ya que pudo devaluar su moneda –la corona– para ganar competitividad. Además, el rescate de la banca, con una deuda que superaba en seis veces el PIB nacional, hubiera sido extremadamente gravoso para los ciudadanos. En todo caso, esta pequeña nación pasó por tiempos muy difíciles reflejados en el incremento de la deuda externa hasta el 99,08% actual y el desplome (-13,5%) en 2008 del PIB, que desde 1992 no presentaba cifras negativas, si bien en los dos últimos años se han producido crecimientos positivos. El empleo, por el contrario, se ha recuperado y la tasa de paro ha dejado de ser un problema. Los indicadores del FSI demuestran que la crisis islandesa ha afectado a las tres categorías, aunque en los aspectos sociales y políticos siempre se ha mantenido en niveles excelentes. Los indicadores económicos, por su parte, detuvieron su tendencia negativa a partir de 2011 y en la actualidad se encuentran en niveles mejores que al inicio de la crisis.
Según el FSI la crisis financiera no ha debilitado las instituciones de los países europeos que, de hecho, se mantienen en niveles de sostenibilidad o estabilidad; en realidad, con la excepción de Grecia y Chipre, destacan entre los más viables del mundo. El problema de Grecia tuvo su base en la nefasta gestión política de una crisis económica que no hizo sino agravarse hasta extremos insospechados en el ámbito de la Unión Europea. El caso chipriota es muy distinto, ya que sigue sin determinar cuál será su estructura político-territorial y, aunque su pertenencia a la UE le ha permitido consolidar una tendencia de mejora, la crisis le devolverá a niveles que parecían olvidados. El despliegue en Chipre de más de 900 efectivos militares de la ONU (UNFICYP) es un hecho inédito en la UE, así como que las Naciones Unidas estén pendientes de que las interminables negociaciones fructifiquen en una “solución duradera, global y justa, basada en una federación bicomunal y bizonal con igualdad política” (RCSNU 2089 de 2013).
¿Por qué no hay Estados fallidos en Europa?
Los datos del FSI muestran que los pilares que sustentan la capacidad de los Estados europeos para superar situaciones de crisis son sus instituciones, su solvencia política y su desarrollo social, a lo que hacemos cuatro consideraciones. Primero, los países de la antigua Yugoslavia mejoran cada año los indicadores sociales y la mayoría de los políticos, hecho que resulta especialmente relevante ante la tibieza de los resultados económicos. Segundo, salvo en Chipre y Grecia, los indicadores sociales y políticos de los países rescatados se mantienen entre los mejores del mundo. Tercero, en Grecia, solo los indicadores sociales han cambiado la tendencia negativa –aunque evolucionan demasiado lentamente y desde cotas elevadas para los estándares europeos– mientras que los indicadores políticos, sin situarse en niveles muy preocupantes, mantienen un comportamiento negativo. Por lo tanto, ni unos ni otros pueden anticipar a corto plazo la recuperación económica y el refortalecimiento del Estado. Por último, hasta este año, la favorable evolución de Chipre estaba liderada por factores políticos y sociales, mientras que los económicos se mantenían estables. Sin embargo, la crisis de la deuda bancaria acabará con esta tendencia y tendrá consecuencias negativas para el Estado, hecho particularmente preocupante en el caso de Chipre por ser el único país de la UE situado en unos niveles de estabilidad similares a los de los países balcánicos.
Otro factor fortalecedor de los países europeos es el empeño de la Unión Europea por mantener un clima de estabilidad en su territorio y en su zona de interés preferente; esto es, el resto de Europa, el Mediterráneo y los territorios de las antiguas colonias africanas. La manifiesta dificultad de la Unión para poner en práctica una política exterior sólida, coherente y previsible le hace comportarse como una potencia regional implicada preferentemente en los escenarios europeos de crisis y le inhabilita para asumir mayor protagonismo en la escena mundial. Sin embargo, en el ámbito geográfico que nos ocupa, la Unión Europea está más comprometida con la defensa de sus intereses, como muestra la política de ampliación, el amparo dado a Islandia, los planes de rescate de Grecia, Portugal, Irlanda y Chipre, las intervenciones exteriores en los Balcanes y el vínculo transatlántico entre la UE y la OTAN.
A lo anterior debe añadirse que el propio diseño del FSI imposibilita que los países europeos alcancen la zona de riesgo: los doce indicadores primarios tienen la misma valoración relativa, siendo diez de ellos de naturaleza social o política, precisamente las dos áreas de mayor desarrollo en las sociedades democráticas europeas. Por lo tanto, aunque se produjera una gravísima crisis económica, solo afectaría de forma inmediata y directa a los dos indicadores económicos (16,6%), mientras que su repercusión en el resto sería más moderada y diferida.
En definitiva, los países europeos disponen de poderosos cortafuegos contra los riesgos que, en otras circunstancias y regiones, socavarían gravemente la fortaleza de los Estados, tal como se ha evidenciado en los conflictos balcánicos y la crisis económica. Los principales elementos que refuerzan la solvencia y estabilidad de los Estados europeos han resultado ser, primero, el elevado grado de desarrollo social, segundo, la alta capacitación política e institucional, y tercero, la propia existencia de la Unión Europea. Por lo tanto, no es factible que en las condiciones actuales se produzca en Europa ninguna circunstancia que permita pensar en la aparición de Estados fallidos o frágiles… y sin embargo, se están dando casos de serias dificultades para proporcionar servicios básicos.
Las dificultades para prestar servicios básicos en Europa
Es evidente que las dificultades que están superando los Estados balcánicos para gestionar la prestación de servicios básicos son fruto de la forma extremadamente violenta en la que se desintegró Yugoslavia. Por otra parte, la ayuda de la comunidad internacional a estos países ha fortalecido su sólida tendencia a mejorar, incluso en tiempos de crisis económica. Por lo tanto, nos centraremos en los países rescatados, cuya población está sufriendo los recortes en las prestaciones sociales, precisamente cuando más se necesitan.
Las políticas de contención del gasto público han supuesto la implantación de medidas de austeridad que afectan a las políticas públicas y sociales. Los recortes presupuestarios tienen efectos más perniciosos entre la población de los Estados rescatados, tanto por las duras condiciones de los planes de rescate, como por el aumento de las necesidades sociales y la demanda de servicios básicos. El ejemplo paradigmático es Grecia, donde el 30,4% de la población infantil vive en situación de pobreza o exclusión; donde 322.000 de esos niños no tienen cubiertas sus necesidades nutricionales básicas (“La situación de los niños en Grecia”, Universidad de Atenas y Unicef); donde el poder adquisitivo del 93% de la población se ha reducido un 38% y donde una de cada dos familias tiene problemas para satisfacer sus necesidades básicas (encuesta del instituto demoscópico Marc publicada 07-02-13).
Por otra parte, los países rescatados de la eurozona (no es el caso de Islandia) pagan elevadas primas de riesgo para financiar la deuda pública, lo que incrementa el coste de la financiación y les sitúa en desventaja competitiva. En consecuencia, la ayuda recibida se suma a la deuda nacional, los intereses son más altos y los recortes se generalizan, haciendo más difícil a los gobiernos devolver la deuda mientras prestan servicios básicos, cada vez más apremiantes. Dicho de otro modo, la austeridad ha provocado un gran malestar social y político, manifestado en la agitación popular, la violencia callejera, la fragilidad de los gobiernos y la descomposición institucional, siendo Grecia, de nuevo, el mejor de los ejemplos.
Sin embargo, los miembros de la OCDE han incrementado el gasto social público por persona y en porcentaje del PIB, pasando del 19% del PIB en 2007 al 22% en 2009 y manteniéndose estable desde entonces (OECD: “Social spending during the crisis. Social expenditure (SOCX) data update 2012”). Debe tenerse en cuenta que, en situaciones de recesión, hay dos circunstancias que motivan el incremento del gasto social público como porcentaje del PIB. Por una parte, aumentan ciertos gastos relacionados con la crisis –como el desempleo–; por otra parte, aunque el gasto real por persona se mantuviera constante, la caída del PIB produciría por sí misma un aumento del gasto relativo. En el caso de los miembros de la OCDE, el gasto social público real aumentó durante los primeros años de la crisis económica y prácticamente no ha vuelto a descender, mientras que el PIB ha seguido el comportamiento inverso. Sin embargo, los países que más han sufrido la crisis económica son los que menos han aumentado el gasto social público real por persona, grupo al que se ha unido Alemania, que ha aplicado una política de gasto social propia de un país en recesión.
En particular, todos los países rescatados –menos Irlanda– se encuentran en la cola del gasto social, precisamente en el momento en que las necesidades provocadas por la crisis demandan lo contrario. Por lo tanto, el crecimiento negativo del PIB, en combinación con el incremento desmesurado de la demanda de servicios sociales, ha sido el principal factor que ha provocado la incapacidad de los Estados rescatados para cubrir las necesidades básicas de sus ciudadanos. Dicho de otra forma, la crisis económica ha creado serios problemas sociales, entre los que destacan el desempleo, la desigualdad en la redistribución de la renta y el incremento de la población por debajo del umbral de pobreza. En estas circunstancias, la incompetencia institucional ha provocado la intervención internacional en forma de rescates condicionados a políticas impuestas de consolidación fiscal que, finalmente, profundizan la quiebra social.
Nueva categoría: los Estados ineficientes
La solvencia política y el desarrollo social mantienen y mantendrán a los Estados europeos alejados de las posiciones de riesgo en los índices de Estados Fallidos. Además, el hecho geográfico de pertenecer a una región muy estable minimiza los posibles riesgos de debilitamiento institucional. En Europa, la mayoría de los problemas económicos tienen su origen en la deficiente gestión política y, en este sentido, las carencias que sufren importantes grupos de población son consecuencia directa de crisis económicas mal resueltas por los gobiernos. La falta de control sobre los agentes económicos y sociales, la imprevisión ante los preocupantes indicadores macroeconómicos, la inacción en los momentos iniciales de la crisis, la actitud cortoplacista y la aparente despreocupación por las consecuencias sociales de la recesión han situado a algunos Estados europeos al borde de la incompetencia, entendida esta como la falta de pericia o aptitud de la administración para gestionar la crisis.
Cabe preguntarse si el retroceso en la prestación de servicios sociales básicos en países como Grecia, Chipre, Irlanda y Portugal, no es consecuencia directa de la crisis económica, sino de su desacertada gestión política. Habría que considerar si determinados gobiernos no han alcanzado o mantenido los niveles de bienestar social presumibles en las sociedades europeas, dadas las excelentes condiciones de estabilidad y progreso de que disfrutan. La incapacidad de cubrir las expectativas de los ciudadanos alimenta una sensación colectiva de frustración e inseguridad que, en algunos casos, provoca graves situaciones de contestación social.
El elevado grado de desarrollo social, la alta capacitación política, la existencia de la Unión Europea y la pertenencia geográfica a una región estable se comportan como factores de seguridad y fortalecimiento de los Estados europeos. No obstante, algunos países han estado expuestos a riesgos que no han sabido solventar por sí mismos y, a pesar de la ayuda y los rescates financieros –o quizás por ello– los ciudadanos no han podido disfrutar de niveles de prestación social básica acordes con las necesidades generadas por la recesión económica. Y, sin embargo, debemos asumir que con los parámetros actuales ninguno de estos Estados podrá nunca ser conceptuado como fracasado, fallido, o débil.
Por lo tanto, debería establecerse una nueva categoría de Estados iineficientes a la que pertenecerían los países que, a pesar de contar con sólidos factores de estabilización y fortalecimiento, no fueran capaces por sí mismos de proporcionar a sus ciudadanos las prestaciones sociales básicas presumibles en los Estados de su entorno y con su nivel de desarrollo social, político y económico. Los Estados pertenecientes a esta categoría manifiestan disfunciones en las áreas de soberanía y población, no así en la del territorio. Se caracterizan por la ineficacia y debilidad de la administración (soberanía) y la incapacidad para facilitar los servicios básicos a los ciudadanos (población). En estas circunstancias, los Estados ineficientes están sujetos a las políticas impuestas desde el exterior por la comunidad internacional, que de esta manera evidencia el desprestigio e incapacidad de las clases dirigentes nacionales y provoca un deterioro de la calidad democrática de su sistema político. El concepto de Estado ineficiente es, por lo tanto, distinto al de Estado fallido y su categorización no debería basarse únicamente en indicadores universales tratados con idéntica carga valorativa, sino en la potencialidad que le aportan elementos como el desarrollo social, el crecimiento económico, la localización geográfica, la pertenencia a organismos internacionales o la presión demográfica.
Jaca 8 de julio de 2013
Raúl César Cancio Fernández, en mensaje al autor el 11-04-13.
Los Estados fallidos
Los Estados fallidos se han instalado en el fracaso social, político y económico como consecuencia de graves disfunciones en su soberanía, población y territorio. Se caracterizan por la ineficacia y debilidad de la administración, incapaz de facilitar los servicios básicos a los ciudadanos, de ejercer el control sobre todo su territorio y de mantener el imperio de la ley. En ellos, la seguridad e integridad de los ciudadanos se ven amenazadas por altos niveles de violencia, corrupción y delincuencia, y por la aparición de grupos que entran en competencia con la administración estatal por el uso legítimo de la fuerza.
El Índice de Estados Fallidos (FSI) del Fondo por la Paz aporta una visión global del grado de fortaleza de los Estados mediante la valoración de doce indicadores sociales, económicos y políticos a los que asigna idéntica carga relativa y, en función de la suma final, establece cuatro categorías denominas sostenible, estable, de riesgo y de alerta. Estos indicadores nos dan una idea de los factores que favorecen la aparición de Estados fallidos: presión demográfica, refugiados y desplazados, agravios colectivos, pérdida de recursos humanos y fuga de cerebros, desarrollo económico desigual, pobreza y declive económico, deslegitimación del Estado, servicios públicos, derechos humanos e imperio de la ley, aparatos de seguridad, división de las élites e intervención externa. La mayoría de estos factores se originan en el seno de guerras civiles, revoluciones, insurgencias y desastres naturales, produciendo un impacto directo en la población. Para gestionar estas dificultades son indispensables las prácticas de buen gobierno y la acertada actuación de las instituciones nacionales bajo la dirección de una clase política legítima y representativa. De lo contrario, el Estado se debilita y queda expuesto a todo tipo de amenazas internas y externas que, en el peor de los casos, lo inhabilitarán como proyecto político. Llegados a este punto, solo a través de la participación de la comunidad internacional será posible afrontar su reconstrucción.
Hoy, 9 de julio, el Fund for Peace presenta en Washington el Índice de Estados Fallidos 2013 que encabezan Somalia, RD Congo, Sudán y Sudán del Sur, y en el que se pone de manifiesto un año más la fortaleza de los países europeos y la fragilidad de los Estados africanos y de Oriente Medio. En particular, es de destacar que la nota media mundial mantiene la tendencia de ligera mejoría iniciada a partir del informe de 2010; que los Estados más solventes siguen siendo los nórdicos y, en general, los europeos; que Nueva Zelanda, Australia y Canadá son los Estados no europeos más fuertes; que el único país americano entre los 20 peores es Haití (9º); que el Estado europeo más débil es Georgia (56º), seguido de Rusia (81º), Bielorrusia y Bosnia-Herzegovina, y que el miembro de la Unión Europea peor situado es Chipre. El índice, referido a 2012, no refleja la situación derivada de los acontecimientos de 2013, por lo que deberemos esperar al próximo informe para ver cambios sustanciales en el posicionamiento de Siria, Chipre y, probablemente, Egipto.
La situación en Europa
Según este índice, dieciséis de los veinte Estados más sostenibles del mundo son europeos, lo que no impide que su territorio esté expuesto a muchos de los riesgos reseñados. En particular, los países surgidos de la descomposición de Yugoslavia y los que se han acogido a planes de rescate son ejemplos de cómo los factores que erosionan la fortaleza de los Estados también pueden manifestarse en Europa. Los Balcanes Occidentales han soportado en poco tiempo guerras civiles, terrorismo, tensiones secesionistas, flujos migratorios descontrolados, luchas étnicas e intervenciones externas. Sin embargo, según el FSI, los países de la antigua Yugoslavia se encuentran hoy alejados de la zona de alerta y mantienen un comportamiento estable de mejora. Serbia y Macedonia, países candidatos a ingresar en la UE, y Bosnia-Herzegovina, candidato potencial, están abandonando la zona de riesgo para acercarse a la zona de estabilidad. Croacia, miembro de la UE desde el 1 de julio de 2013, y Montenegro, país candidato, han consolidado sus posiciones en la zona de estabilidad, si bien se mantienen cerca de la zona de riesgo. Por último, Eslovenia, miembro de la UE desde 2004, está entre los países mejor valorados del mundo. Estos datos señalan una estrecha relación entre el grado de integración en la Unión Europea y el nivel de estabilidad y fortaleza, fruto del proceso de estabilización y asociación de los candidatos de los Balcanes Occidentales y del esfuerzo de la comunidad internacional para detener los conflictos armados y posibilitar la reconstrucción. Los países peor posicionados, Bosnia-Herzegovina, Macedonia y Serbia, presentan avances significativos en los indicadores sociales, en el desarrollo económico equitativo, en la legitimación del Estado y en los servicios públicos. Los demás indicadores se mantienen relativamente estables, pero con dificultades en la erradicación de la pobreza.
Los países europeos sujetos a rescates financieros han sufrido serios desarreglos en el funcionamiento de las administraciones públicas. En Grecia, prácticamente todos los indicadores económicos, sociales y políticos han empeorado considerablemente: la economía, que ha sufrido dos rescates y lleva cinco años en recesión, presenta cifras macroeconómicas desastrosas; la contestación social ha provocado 20 huelgas generales desde 2010 e innumerables huelgas sectoriales; la frustración social ha incrementado la xenofobia y el auge del partido nacionalsocialista Amanecer Dorado, y por último, la corrupción ha afectado de lleno a la clase política, como evidencian numerosos arrestos e investigaciones judiciales. Mención aparte merece el intervencionismo de la UE, que llegó a provocar la designación de Papadimos como Primer Ministro para implementar las reformas exigidas como condición previa al segundo rescate. Este hecho, repetido con Monti en Italia, es contrario a las mejores prácticas democráticas y puso en evidencia la desconfianza en los políticos nacionales y la escasa consideración de las instituciones comunitarias hacia la soberanía de ambos pueblos. En definitiva, la crisis ha hundido la credibilidad de Grecia y la ha debilitado económica, política y socialmente. A pesar de todo, aún se mantiene en la zona de estabilidad del FSI y la tendencia, que ha sido negativa hasta el informe de 2013, parece estabilizarse, adelantando las previsiones económicas que indican que podría estar produciéndose un punto de inflexión.
Portugal obtiene una valoración ciertamente positiva en el FSI; se encuentra entre los veinte mejores, disfrutando de una posición muy estable en los aspectos sociales y políticos, propia de países nórdicos. Sin embargo, los indicadores económicos marcan una tendencia negativa que se había consolidado desde el informe de 2009 hasta el punto de inflexión señalado en el informe de 2013. En efecto, Portugal ha sufrido como pocos países en Europa los efectos de la crisis económica y, de hecho, en 2011 la Comisión Europea aprobó un plan de rescate para este país. Desde entonces, su economía, que se encuentra en su tercer año de recesión, ha presentado cifras macroeconómicas muy preocupantes, aunque la prima de riesgo y el aumento de la demanda de deuda pública marcan una tendencia positiva.
Chipre se ha visto muy afectada por la crisis de Grecia, con la que mantiene una estrecha relación económica y cultural. Para contener el riesgo de impago como consecuencia de la alta dependencia de la deuda griega, en marzo de 2013 Chipre, el Eurogrupo y el FMI acordaron un plan de rescate que incluía, entre otras cosas, una elevada quita para fondos superiores a 100.000 € y restricciones a las transferencias bancarias. Aparte de los problemas del paro, de la contracción del PIB en 2012 y de la deuda pública, las previsiones sobre la evolución de la economía chipriota a medio plazo son francamente negativas. En abril, un informe de la Comisión Europea y del BCE estimaba que la economía del país caerá un 8,7 % en 2013 y un 3,9% en 2014, y que la deuda alcanzará al término del presente año el 106% del PIB. Como es lógico, la grave situación de la economía chipriota no ha tenido aún reflejo en el FSI, siempre referido al año anterior al de su publicación. Hasta el momento, se apreciaba una sólida estabilidad en los indicadores económicos y una franca tendencia positiva en los aspectos sociales y políticos. En cualquier caso, el FSI de 2013 ya apunta un ligero empeoramiento en los aspectos políticos y económicos. Por lo tanto será en 2014 cuando el FSI mostrará en su totalidad el comportamiento de los indicadores que más gravemente estén socavando la fortaleza del Estado chipriota, si bien es previsible que los aspectos económicos y buena parte de los sociales y políticos se verán muy afectados, empeorando aún más la calificación de este país, el peor valorado de la Unión Europea.
Irlanda, que era una de las economías con mejor crecimiento de la Unión Europea, en septiembre de 2008 fue el primer miembro que entró en recesión por el estallido de la burbuja inmobiliaria y, dos años después, el Parlamento aprobó el plan de rescate de la UE y el FMI. Desde entonces, Irlanda sigue una senda de lenta pero constante recuperación, tal como reflejan la mayoría de los datos macroeconómicos, con excepción de la deuda pública, que no ha dejado de crecer y se ha disparado hasta el 117,6% del PIB en 2012. Desde el inicio de la crisis, los indicadores del FSI para Irlanda han seguido una tendencia negativa que parece definitivamente contenida en todos los aspectos.
En 2008 Islandia fue golpeada por los efectos de una crisis materializada en las dificultades de los principales bancos comerciales para refinanciar su deuda a corto plazo. Al contrario de lo que luego ocurriría en otros países europeos, el gobierno islandés no hizo nada por impedir que los bancos quebrasen; los nacionalizó, renegoció la deuda con los acreedores (en su mayoría alemanes, británicos y holandeses) y dejó que tomaran el control. También pidió un rescate al FMI, pero la solución islandesa pudo diseñarse de forma distinta a la de los miembros de la eurozona, ya que pudo devaluar su moneda –la corona– para ganar competitividad. Además, el rescate de la banca, con una deuda que superaba en seis veces el PIB nacional, hubiera sido extremadamente gravoso para los ciudadanos. En todo caso, esta pequeña nación pasó por tiempos muy difíciles reflejados en el incremento de la deuda externa hasta el 99,08% actual y el desplome (-13,5%) en 2008 del PIB, que desde 1992 no presentaba cifras negativas, si bien en los dos últimos años se han producido crecimientos positivos. El empleo, por el contrario, se ha recuperado y la tasa de paro ha dejado de ser un problema. Los indicadores del FSI demuestran que la crisis islandesa ha afectado a las tres categorías, aunque en los aspectos sociales y políticos siempre se ha mantenido en niveles excelentes. Los indicadores económicos, por su parte, detuvieron su tendencia negativa a partir de 2011 y en la actualidad se encuentran en niveles mejores que al inicio de la crisis.
Según el FSI la crisis financiera no ha debilitado las instituciones de los países europeos que, de hecho, se mantienen en niveles de sostenibilidad o estabilidad; en realidad, con la excepción de Grecia y Chipre, destacan entre los más viables del mundo. El problema de Grecia tuvo su base en la nefasta gestión política de una crisis económica que no hizo sino agravarse hasta extremos insospechados en el ámbito de la Unión Europea. El caso chipriota es muy distinto, ya que sigue sin determinar cuál será su estructura político-territorial y, aunque su pertenencia a la UE le ha permitido consolidar una tendencia de mejora, la crisis le devolverá a niveles que parecían olvidados. El despliegue en Chipre de más de 900 efectivos militares de la ONU (UNFICYP) es un hecho inédito en la UE, así como que las Naciones Unidas estén pendientes de que las interminables negociaciones fructifiquen en una “solución duradera, global y justa, basada en una federación bicomunal y bizonal con igualdad política” (RCSNU 2089 de 2013).
¿Por qué no hay Estados fallidos en Europa?
Los datos del FSI muestran que los pilares que sustentan la capacidad de los Estados europeos para superar situaciones de crisis son sus instituciones, su solvencia política y su desarrollo social, a lo que hacemos cuatro consideraciones. Primero, los países de la antigua Yugoslavia mejoran cada año los indicadores sociales y la mayoría de los políticos, hecho que resulta especialmente relevante ante la tibieza de los resultados económicos. Segundo, salvo en Chipre y Grecia, los indicadores sociales y políticos de los países rescatados se mantienen entre los mejores del mundo. Tercero, en Grecia, solo los indicadores sociales han cambiado la tendencia negativa –aunque evolucionan demasiado lentamente y desde cotas elevadas para los estándares europeos– mientras que los indicadores políticos, sin situarse en niveles muy preocupantes, mantienen un comportamiento negativo. Por lo tanto, ni unos ni otros pueden anticipar a corto plazo la recuperación económica y el refortalecimiento del Estado. Por último, hasta este año, la favorable evolución de Chipre estaba liderada por factores políticos y sociales, mientras que los económicos se mantenían estables. Sin embargo, la crisis de la deuda bancaria acabará con esta tendencia y tendrá consecuencias negativas para el Estado, hecho particularmente preocupante en el caso de Chipre por ser el único país de la UE situado en unos niveles de estabilidad similares a los de los países balcánicos.
Otro factor fortalecedor de los países europeos es el empeño de la Unión Europea por mantener un clima de estabilidad en su territorio y en su zona de interés preferente; esto es, el resto de Europa, el Mediterráneo y los territorios de las antiguas colonias africanas. La manifiesta dificultad de la Unión para poner en práctica una política exterior sólida, coherente y previsible le hace comportarse como una potencia regional implicada preferentemente en los escenarios europeos de crisis y le inhabilita para asumir mayor protagonismo en la escena mundial. Sin embargo, en el ámbito geográfico que nos ocupa, la Unión Europea está más comprometida con la defensa de sus intereses, como muestra la política de ampliación, el amparo dado a Islandia, los planes de rescate de Grecia, Portugal, Irlanda y Chipre, las intervenciones exteriores en los Balcanes y el vínculo transatlántico entre la UE y la OTAN.
A lo anterior debe añadirse que el propio diseño del FSI imposibilita que los países europeos alcancen la zona de riesgo: los doce indicadores primarios tienen la misma valoración relativa, siendo diez de ellos de naturaleza social o política, precisamente las dos áreas de mayor desarrollo en las sociedades democráticas europeas. Por lo tanto, aunque se produjera una gravísima crisis económica, solo afectaría de forma inmediata y directa a los dos indicadores económicos (16,6%), mientras que su repercusión en el resto sería más moderada y diferida.
En definitiva, los países europeos disponen de poderosos cortafuegos contra los riesgos que, en otras circunstancias y regiones, socavarían gravemente la fortaleza de los Estados, tal como se ha evidenciado en los conflictos balcánicos y la crisis económica. Los principales elementos que refuerzan la solvencia y estabilidad de los Estados europeos han resultado ser, primero, el elevado grado de desarrollo social, segundo, la alta capacitación política e institucional, y tercero, la propia existencia de la Unión Europea. Por lo tanto, no es factible que en las condiciones actuales se produzca en Europa ninguna circunstancia que permita pensar en la aparición de Estados fallidos o frágiles… y sin embargo, se están dando casos de serias dificultades para proporcionar servicios básicos.
Las dificultades para prestar servicios básicos en Europa
Es evidente que las dificultades que están superando los Estados balcánicos para gestionar la prestación de servicios básicos son fruto de la forma extremadamente violenta en la que se desintegró Yugoslavia. Por otra parte, la ayuda de la comunidad internacional a estos países ha fortalecido su sólida tendencia a mejorar, incluso en tiempos de crisis económica. Por lo tanto, nos centraremos en los países rescatados, cuya población está sufriendo los recortes en las prestaciones sociales, precisamente cuando más se necesitan.
Las políticas de contención del gasto público han supuesto la implantación de medidas de austeridad que afectan a las políticas públicas y sociales. Los recortes presupuestarios tienen efectos más perniciosos entre la población de los Estados rescatados, tanto por las duras condiciones de los planes de rescate, como por el aumento de las necesidades sociales y la demanda de servicios básicos. El ejemplo paradigmático es Grecia, donde el 30,4% de la población infantil vive en situación de pobreza o exclusión; donde 322.000 de esos niños no tienen cubiertas sus necesidades nutricionales básicas (“La situación de los niños en Grecia”, Universidad de Atenas y Unicef); donde el poder adquisitivo del 93% de la población se ha reducido un 38% y donde una de cada dos familias tiene problemas para satisfacer sus necesidades básicas (encuesta del instituto demoscópico Marc publicada 07-02-13).
Por otra parte, los países rescatados de la eurozona (no es el caso de Islandia) pagan elevadas primas de riesgo para financiar la deuda pública, lo que incrementa el coste de la financiación y les sitúa en desventaja competitiva. En consecuencia, la ayuda recibida se suma a la deuda nacional, los intereses son más altos y los recortes se generalizan, haciendo más difícil a los gobiernos devolver la deuda mientras prestan servicios básicos, cada vez más apremiantes. Dicho de otro modo, la austeridad ha provocado un gran malestar social y político, manifestado en la agitación popular, la violencia callejera, la fragilidad de los gobiernos y la descomposición institucional, siendo Grecia, de nuevo, el mejor de los ejemplos.
Sin embargo, los miembros de la OCDE han incrementado el gasto social público por persona y en porcentaje del PIB, pasando del 19% del PIB en 2007 al 22% en 2009 y manteniéndose estable desde entonces (OECD: “Social spending during the crisis. Social expenditure (SOCX) data update 2012”). Debe tenerse en cuenta que, en situaciones de recesión, hay dos circunstancias que motivan el incremento del gasto social público como porcentaje del PIB. Por una parte, aumentan ciertos gastos relacionados con la crisis –como el desempleo–; por otra parte, aunque el gasto real por persona se mantuviera constante, la caída del PIB produciría por sí misma un aumento del gasto relativo. En el caso de los miembros de la OCDE, el gasto social público real aumentó durante los primeros años de la crisis económica y prácticamente no ha vuelto a descender, mientras que el PIB ha seguido el comportamiento inverso. Sin embargo, los países que más han sufrido la crisis económica son los que menos han aumentado el gasto social público real por persona, grupo al que se ha unido Alemania, que ha aplicado una política de gasto social propia de un país en recesión.
En particular, todos los países rescatados –menos Irlanda– se encuentran en la cola del gasto social, precisamente en el momento en que las necesidades provocadas por la crisis demandan lo contrario. Por lo tanto, el crecimiento negativo del PIB, en combinación con el incremento desmesurado de la demanda de servicios sociales, ha sido el principal factor que ha provocado la incapacidad de los Estados rescatados para cubrir las necesidades básicas de sus ciudadanos. Dicho de otra forma, la crisis económica ha creado serios problemas sociales, entre los que destacan el desempleo, la desigualdad en la redistribución de la renta y el incremento de la población por debajo del umbral de pobreza. En estas circunstancias, la incompetencia institucional ha provocado la intervención internacional en forma de rescates condicionados a políticas impuestas de consolidación fiscal que, finalmente, profundizan la quiebra social.
Nueva categoría: los Estados ineficientes
La solvencia política y el desarrollo social mantienen y mantendrán a los Estados europeos alejados de las posiciones de riesgo en los índices de Estados Fallidos. Además, el hecho geográfico de pertenecer a una región muy estable minimiza los posibles riesgos de debilitamiento institucional. En Europa, la mayoría de los problemas económicos tienen su origen en la deficiente gestión política y, en este sentido, las carencias que sufren importantes grupos de población son consecuencia directa de crisis económicas mal resueltas por los gobiernos. La falta de control sobre los agentes económicos y sociales, la imprevisión ante los preocupantes indicadores macroeconómicos, la inacción en los momentos iniciales de la crisis, la actitud cortoplacista y la aparente despreocupación por las consecuencias sociales de la recesión han situado a algunos Estados europeos al borde de la incompetencia, entendida esta como la falta de pericia o aptitud de la administración para gestionar la crisis.
Cabe preguntarse si el retroceso en la prestación de servicios sociales básicos en países como Grecia, Chipre, Irlanda y Portugal, no es consecuencia directa de la crisis económica, sino de su desacertada gestión política. Habría que considerar si determinados gobiernos no han alcanzado o mantenido los niveles de bienestar social presumibles en las sociedades europeas, dadas las excelentes condiciones de estabilidad y progreso de que disfrutan. La incapacidad de cubrir las expectativas de los ciudadanos alimenta una sensación colectiva de frustración e inseguridad que, en algunos casos, provoca graves situaciones de contestación social.
El elevado grado de desarrollo social, la alta capacitación política, la existencia de la Unión Europea y la pertenencia geográfica a una región estable se comportan como factores de seguridad y fortalecimiento de los Estados europeos. No obstante, algunos países han estado expuestos a riesgos que no han sabido solventar por sí mismos y, a pesar de la ayuda y los rescates financieros –o quizás por ello– los ciudadanos no han podido disfrutar de niveles de prestación social básica acordes con las necesidades generadas por la recesión económica. Y, sin embargo, debemos asumir que con los parámetros actuales ninguno de estos Estados podrá nunca ser conceptuado como fracasado, fallido, o débil.
Por lo tanto, debería establecerse una nueva categoría de Estados iineficientes a la que pertenecerían los países que, a pesar de contar con sólidos factores de estabilización y fortalecimiento, no fueran capaces por sí mismos de proporcionar a sus ciudadanos las prestaciones sociales básicas presumibles en los Estados de su entorno y con su nivel de desarrollo social, político y económico. Los Estados pertenecientes a esta categoría manifiestan disfunciones en las áreas de soberanía y población, no así en la del territorio. Se caracterizan por la ineficacia y debilidad de la administración (soberanía) y la incapacidad para facilitar los servicios básicos a los ciudadanos (población). En estas circunstancias, los Estados ineficientes están sujetos a las políticas impuestas desde el exterior por la comunidad internacional, que de esta manera evidencia el desprestigio e incapacidad de las clases dirigentes nacionales y provoca un deterioro de la calidad democrática de su sistema político. El concepto de Estado ineficiente es, por lo tanto, distinto al de Estado fallido y su categorización no debería basarse únicamente en indicadores universales tratados con idéntica carga valorativa, sino en la potencialidad que le aportan elementos como el desarrollo social, el crecimiento económico, la localización geográfica, la pertenencia a organismos internacionales o la presión demográfica.
Jaca 8 de julio de 2013
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11 JUL 2013
Jaime Íñiguez Andrade:
Lo de Estados ineficientes no es fenómeno nuevo, quizá sí en la Europa reciente (Europa Occidental) pero no en otros Continentes. En América, tenemos a Venezuela o Argentina, países ricos con enorme potencial que están fatal. Leí una comparación entre Costa Rica y Cuba en la que se concluía que cuando Castro subió al poder (1959) ambos países tenían unas condiciones económicas y sociales parecidas; en los 90 Costa Rica estaba en casi todo muy por delante de Cuba, a pesar del apoyo ruso de entonces a Cuba, y venezolano de hoy. Se podría igualmente comparar Colombia y Venezuela, Chile con Argentina, etc. En África habrá ejemplos similares; o Corea del Norte y del Sur. En fin, ejemplos de Estados ineficientes tenemos desde hace mucho.
9 JUL 2013
Benjamín Casanova Chuílla:
Me parece un artículo muy correcto, pero en mi opinión habría que determinar más claramente cuáles son los indicadores que determinan que un estado es ineficiente, pues en el estado actual de crisis es fácil determinarlo, pero cuando la crisis no estaba instalada entre nosotros había igualmente estados ineficientes que no aparecerían como tales con los indicadores que señalas. Dicho de otra manera y recurriendo al refranero popular “Con pólvora del Rey bien se dispara”, es decir, que un estado puede prestar con solvencia todos los servicios básicos necesarios para sus ciudadanos, sin que por ello sea eficiente, pues posiblemente lo esté haciendo a costa de una presión fiscal (la pólvora del Rey) sobre sus ciudadanos excesiva, que limita por sí misma la capacidad de crecimiento futuro y, en consecuencia, la prestación de esos mismos servicios básicos a medio y largo plazo. La otra cuestión que me plantea tu artículo es si los indicadores que señalas son realmente los mejores para medir si un estado es ineficiente y/o fallido, pues como muy bien dices según esos mismos indicadores Chipre era un estado eficiente en 2.011 y un año más tarde deja de serlo por mucho, lo cual no parece destacar la bondad de dichos indicadores a la hora de medir a un estado.
