Observatorio PSyD
El observatorio opina
11 de Abril de 2013
El Tratado sobre el Comercio de Armas: primeras consideraciones
Col. Francisco Rubio Damián
Director de la Escuela Militar de Montaña y Operaciones Especiales
Archivado como: Tratado sobre el Comercio de Armas
El 2 de abril la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó el primer tratado sobre el comercio internacional de armas convencionales. Después de una andadura iniciada en octubre de 2006, sus promotores –Argentina, Australia, Costa Rica, Finlandia, Japón, Kenia y Reino Unido– eran conscientes de que la necesidad de alcanzar el consenso en la toma de decisiones sería el principal obstáculo a superar durante la Conferencia Final celebrada el pasado marzo. En efecto, la postura de Irán, Corea del Norte y Siria bloqueó el consenso, por lo que se decidió trasladar el proyecto de decisión a la Asamblea General, foro en el que una gran mayoría de los Estados miembros aprobó el Tratado sobre el Comercio de Armas (TCA). Comienzan ahora los procesos nacionales de ratificación, de manera que a partir del 3 de junio los Estados podrán firmar el Tratado.
Finalidad
Fundamentado en el artículo 26 de la Carta de las Naciones Unidas, el TCA tiene como finalidad la creación de normas que regulen el comercio internacional de armas convencionales, eviten el tráfico ilícito y prevengan su desvío. Se pretende así impulsar la cooperación, la transparencia, la actuación responsable y la confianza en las actividades internacionales de comercio de armas. Más concretamente, el acuerdo trata de impedir que las armas acaben en manos de gobiernos sujetos a sanciones del Consejo de Seguridad, grupos terroristas y crimen organizado. Por lo tanto, el TCA no cuestiona la regulación interna de los Estados, ni el uso de armas para actividades recreativas, culturales, históricas y deportivas.
Principios
La mayor parte de los principios en que se basa el TCA también emanan de la Carta de las NNUU: el derecho a la legítima defensa de los Estados (art. 51), la solución por medios pacíficos de controversias (art. 2.3), la renuncia a recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia de los Estados (art. 2.4), la no intervención en los asuntos internos (art. 2.7) y el respeto de los derechos humanos (Carta de las NNUU y Declaración Universal de Derechos Humanos). A estos principios se añaden el derecho internacional humanitario y la obligación de los Estados a regular el comercio internacional de armas, a imposibilitar su desvío y a aplicar sistemas de control, todo ello sin menoscabo de los intereses estatales en la fabricación y comercio de armas para su empleo en la defensa nacional y en las operaciones de paz.
Ámbito de aplicación
Los conceptos que fijan el ámbito de aplicación del TCA son comercio internacional, armamento convencional y tráfico ilícito. Las actividades del comercio internacional de armas reguladas por el Tratado son las de exportación, importación y transferencias, incluyendo en estas últimas el tránsito, el transbordo y el corretaje. Queda fuera de su ámbito el transporte internacional que realiza un Estado para su uso exclusivo.
El término armamento convencional comprende todo aquel que no sea de naturaleza nuclear, biológica, química o radiológica. Sin embargo, el Tratado establece con exactitud el tipo de armamento sujeto al nuevo sistema de regulación: carros de combate, vehículos blindados de combate, sistemas de artillería de gran calibre, aeronaves de combate, helicópteros de ataque, buques de guerra, misiles, lanzamisiles y armas pequeñas y ligeras, así como las municiones, piezas y componentes propios de este armamento.
El tráfico ilícito engloba las actividades de comercio y transferencia de armas sujetas a prohibición o restricción. En concreto, forman parte de esta categoría las actuaciones comerciales que atenten contra las resoluciones del Consejo de Seguridad, contra el derecho internacional humanitario y contra los acuerdos internacionales, así como las destinadas a cometer actos de genocidio, de violencia de género y contra la infancia, de violación de los derechos humanos y crímenes de guerra y de lesa humanidad. También se considera ilegítimo el tráfico que no garantice que las armas no terminarán en poder de grupos terroristas y bandas de crimen organizado.
Las obligaciones
En cuanto a las obligaciones de los Estados, estos se comprometen a establecer un sistema nacional de control de armas, municiones, componentes y piezas, así como a facilitar su lista nacional de control al resto de los Estados Partes. También deberán adoptar las medidas pertinentes para regular las actividades de transferencia bajo su jurisdicción y evitar que se produzcan desvíos ilícitos.
Las prohibiciones
Además, el Tratado prohíbe el comercio y transferencia de armas en contra de las decisiones del CSNU y de las obligaciones en materia de transferencia internacional y tráfico ilícito de armas y, en general, si se tiene conocimiento de que las armas pueden utilizarse en actos de genocidio, crímenes de lesa humanidad, infracciones graves de los Convenios de Ginebra, ataques contra bienes o personas civiles protegidas o crímenes de guerra. Tampoco se autorizará la exportación de armas convencionales si se considera que existe riesgo de que se utilicen para violar el derecho internacional humanitario y los derechos humanos, de que caigan en manos de grupos terroristas o bandas de crimen organizado, o de que se usen contra mujeres y niños. En cualquier caso, el acuerdo no regirá el uso interno de las armas convencionales.
Las carencias y debilidades
Hay dos circunstancias que alertan sobre el moderado grado de compromiso al que obliga el TCA. Por una parte, la iniciativa solo ha contado con la expresa oposición de Corea del Norte, Irán y Siria, países fácilmente identificables por sus actuaciones en la esfera internacional. En esta línea, llama la atención que la mayoría de las naciones disconformes con el acuerdo adoptaran posturas tan poco contundentes como la abstención y la ausencia en la votación. Por otra parte, no ha pasado desapercibido que los grandes exportadores de armas no votaran en contra del Tratado. Es más, el Secretario de Estado norteamericano ha manifestado su satisfacción con el acuerdo, afirmando que reforzará la seguridad global y protegerá el derecho de los Estados a llevar a cabo un tráfico legítimo de armas.
Primera debilidad: la falta de concreción
El principal motivo aducido por quienes no han apoyado incondicionalmente el TCA es su falta de concreción, y probablemente no les falte parte de razón. Así, el jefe de delegación de Rusia justificó su abstención manifestando que “los propósitos eran buenos, pero el Tratado resultó bastante vacío, abundante en consignas, pero poco concreto. Formula tareas de modo generalizado, sin concretar los mecanismos de su realización”. Veamos algunos aspectos de esta falta de precisión.
En primer lugar, Rusia y los países bolivarianos no consiguieron que el TCA prohibiera el suministro de armas a grupos rebeldes. Este vacío no se compadece bien con el principio asumido por el TCA de no intervención en los asuntos de la jurisdicción interna de cada Estado, puesto que, por regla general, estos grupos dirigen sus actuaciones contra el poder establecido en un determinado país. El revés de los postulados de Rusia no es ajeno a la existencia de numerosos conflictos internos y, más concretamente, a la crisis que asola Siria. De hecho, uno de los promotores del Tratado, el Reino Unido, lidera la posición internacional que pretende conseguir el fin del embargo de armas a los grupos rebeldes sirios.
En segundo lugar, la aplicación de muchas de las medidas acordadas tendrá en la práctica consecuencias poco determinantes. Por ejemplo, no parece muy resolutiva la obligación de presentar anualmente informes del avance sobre leyes nacionales adoptadas en cumplimiento del Tratado, ni tampoco la correspondiente evaluación de las demás países. Otro caso de indeterminación son las restricciones a la venta de armas “si se tiene conocimiento” de que van a desviarse para usos ilícitos.
En tercer lugar, el mecanismo para la solución de controversias relativas a la interpretación y aplicación del Tratado resulta muy voluntarista, ya que las partes no están obligadas a someterse a ningún arbitraje que no haya sido previamente acordado, obligándose tan solo a cooperar en la búsqueda de soluciones.
En cuarto lugar, la prohibición de la venta de armas a los Estados que estén sujetos a embargos y otras sanciones del Consejo de Seguridad (CSNU), es una medida positiva en términos generales, pero adolece de los condicionantes propios de todas las actuaciones sometidas a la aprobación del CSNU.
En quinto lugar, el control sobre el comercio y transferencia de municiones no pudo alcanzar el grado de exigencia pretendido por algunas delegaciones. La postura liderada por los Estados Unidos impidió que se establecieran controles similares a los de la venta de armas convencionales, si bien el acuerdo exhorta a las partes a que regulen la exportación de municiones.
Por último, cualquier Estado podrá abandonar de forma unilateral el Tratado sin más requisito que la notificación al Secretario General de las Naciones Unidas y sin necesidad de aportar justificación alguna.
Segunda debilidad: el listado de armas
Después de la falta de concreción, el principal punto débil del Tratado es la forma contraproducente de relacionar las armas sujetas al nuevo sistema de control. La lista contiene ocho categorías de armamento que incluyen las recogidas en el Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas, además de las armas pequeñas y las ligeras. La enumeración de las categorías parece justificarse con el fin de evitar una inexacta interpretación sobre el alcance del compromiso adquirido por los Estados, si bien esta circunstancia no deja de ser una paradoja. De hecho, la relación contenía originalmente la frase “a un mínimo”, que se eliminó a instancia de los Estados Unidos, lo que de facto supone una restricción al alcance del Tratado.
Efectivamente, aunque tenga la apariencia de relación exhaustiva, en la práctica se echan en falta sistemas susceptibles de ser utilizados como armamento convencional. Además, el Registro de Armas antes mencionado, no incluye en sus descripciones sistemas como los misiles tierra-aire, morteros medios y ligeros, determinados tipos de buques de guerra, etc. No en vano, el propio Tratado anima a las partes a aplicarlo a la mayor variedad posible de armas, reconociendo implícitamente sus limitaciones. Algunas de estas carencias serán subsanadas sin duda por las descripciones utilizadas para las categorías de armas pequeñas y armas ligeras en los instrumentos pertinentes de las Naciones Unidas cuando entre en vigor el Tratado.
Tercera debilidad: las abstenciones y ausencias
Las abstenciones y ausencias en la votación podrían convertirse, por encima de los votos en contra, en uno de los puntos débiles del TCA. Todo dependerá del número y calidad de los países que lo ratifiquen, pues el documento solo les obligará a ellos. A este respecto debe tenerse en consideración que las naciones que no han votado favorablemente el acuerdo del Tratado representan a la mitad de la población mundial. Entre ellos se encuentran dos Estados con poder de veto, Rusia y China, liderando sus respectivas esferas de poder; Arabia Saudita junto con buena parte de los sultanatos del Golfo; India, Egipto y otros menos relevantes. A ellos se suman Cuba, Venezuela y el resto de los Estados bolivarianos, quienes además de lamentar que no se prohíba la venta a grupos rebeldes y a otros actores no estatales, consideran que el acuerdo no es equilibrado porque beneficia a los países exportadores y puede ser “manipulado políticamente”.
Conclusión
A pesar de todas sus limitaciones, el TCA ha desencadenado una ola de optimismo entre organizaciones de la sociedad civil, instituciones, Estados, organismos y medios de comunicación social. Después de muchos años se ha alcanzado el primer compromiso de esta naturaleza y muchos creen que nos encontramos en vías de acabar con el tráfico ilícito de armamento. Sin embargo, aún queda mucho camino por recorrer.
El presidente de las negociaciones, Peter Woolcott, manifestó que el tratado va a reducir el sufrimiento humano y salvar vidas. No cabe duda de ello, pero la clave del éxito residirá en el grado de generalización y exigencia de las obligaciones adquiridas. Dicho de otro modo, los dos condicionantes que determinarán hasta qué punto pueden quedar áreas relevantes fuera del nuevo sistema de regulación de armas convencionales son los países que ratifiquen el Tratado y la forma más o menos rigurosa en la que se aplique.
Jaca, 11 de abril de 2013
El 2 de abril la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó el primer tratado sobre el comercio internacional de armas convencionales. Después de una andadura iniciada en octubre de 2006, sus promotores –Argentina, Australia, Costa Rica, Finlandia, Japón, Kenia y Reino Unido– eran conscientes de que la necesidad de alcanzar el consenso en la toma de decisiones sería el principal obstáculo a superar durante la Conferencia Final celebrada el pasado marzo. En efecto, la postura de Irán, Corea del Norte y Siria bloqueó el consenso, por lo que se decidió trasladar el proyecto de decisión a la Asamblea General, foro en el que una gran mayoría de los Estados miembros aprobó el Tratado sobre el Comercio de Armas (TCA). Comienzan ahora los procesos nacionales de ratificación, de manera que a partir del 3 de junio los Estados podrán firmar el Tratado.
Finalidad
Fundamentado en el artículo 26 de la Carta de las Naciones Unidas, el TCA tiene como finalidad la creación de normas que regulen el comercio internacional de armas convencionales, eviten el tráfico ilícito y prevengan su desvío. Se pretende así impulsar la cooperación, la transparencia, la actuación responsable y la confianza en las actividades internacionales de comercio de armas. Más concretamente, el acuerdo trata de impedir que las armas acaben en manos de gobiernos sujetos a sanciones del Consejo de Seguridad, grupos terroristas y crimen organizado. Por lo tanto, el TCA no cuestiona la regulación interna de los Estados, ni el uso de armas para actividades recreativas, culturales, históricas y deportivas.
Principios
La mayor parte de los principios en que se basa el TCA también emanan de la Carta de las NNUU: el derecho a la legítima defensa de los Estados (art. 51), la solución por medios pacíficos de controversias (art. 2.3), la renuncia a recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia de los Estados (art. 2.4), la no intervención en los asuntos internos (art. 2.7) y el respeto de los derechos humanos (Carta de las NNUU y Declaración Universal de Derechos Humanos). A estos principios se añaden el derecho internacional humanitario y la obligación de los Estados a regular el comercio internacional de armas, a imposibilitar su desvío y a aplicar sistemas de control, todo ello sin menoscabo de los intereses estatales en la fabricación y comercio de armas para su empleo en la defensa nacional y en las operaciones de paz.
Ámbito de aplicación
Los conceptos que fijan el ámbito de aplicación del TCA son comercio internacional, armamento convencional y tráfico ilícito. Las actividades del comercio internacional de armas reguladas por el Tratado son las de exportación, importación y transferencias, incluyendo en estas últimas el tránsito, el transbordo y el corretaje. Queda fuera de su ámbito el transporte internacional que realiza un Estado para su uso exclusivo.
El término armamento convencional comprende todo aquel que no sea de naturaleza nuclear, biológica, química o radiológica. Sin embargo, el Tratado establece con exactitud el tipo de armamento sujeto al nuevo sistema de regulación: carros de combate, vehículos blindados de combate, sistemas de artillería de gran calibre, aeronaves de combate, helicópteros de ataque, buques de guerra, misiles, lanzamisiles y armas pequeñas y ligeras, así como las municiones, piezas y componentes propios de este armamento.
El tráfico ilícito engloba las actividades de comercio y transferencia de armas sujetas a prohibición o restricción. En concreto, forman parte de esta categoría las actuaciones comerciales que atenten contra las resoluciones del Consejo de Seguridad, contra el derecho internacional humanitario y contra los acuerdos internacionales, así como las destinadas a cometer actos de genocidio, de violencia de género y contra la infancia, de violación de los derechos humanos y crímenes de guerra y de lesa humanidad. También se considera ilegítimo el tráfico que no garantice que las armas no terminarán en poder de grupos terroristas y bandas de crimen organizado.
Las obligaciones
En cuanto a las obligaciones de los Estados, estos se comprometen a establecer un sistema nacional de control de armas, municiones, componentes y piezas, así como a facilitar su lista nacional de control al resto de los Estados Partes. También deberán adoptar las medidas pertinentes para regular las actividades de transferencia bajo su jurisdicción y evitar que se produzcan desvíos ilícitos.
Las prohibiciones
Además, el Tratado prohíbe el comercio y transferencia de armas en contra de las decisiones del CSNU y de las obligaciones en materia de transferencia internacional y tráfico ilícito de armas y, en general, si se tiene conocimiento de que las armas pueden utilizarse en actos de genocidio, crímenes de lesa humanidad, infracciones graves de los Convenios de Ginebra, ataques contra bienes o personas civiles protegidas o crímenes de guerra. Tampoco se autorizará la exportación de armas convencionales si se considera que existe riesgo de que se utilicen para violar el derecho internacional humanitario y los derechos humanos, de que caigan en manos de grupos terroristas o bandas de crimen organizado, o de que se usen contra mujeres y niños. En cualquier caso, el acuerdo no regirá el uso interno de las armas convencionales.
Las carencias y debilidades
Hay dos circunstancias que alertan sobre el moderado grado de compromiso al que obliga el TCA. Por una parte, la iniciativa solo ha contado con la expresa oposición de Corea del Norte, Irán y Siria, países fácilmente identificables por sus actuaciones en la esfera internacional. En esta línea, llama la atención que la mayoría de las naciones disconformes con el acuerdo adoptaran posturas tan poco contundentes como la abstención y la ausencia en la votación. Por otra parte, no ha pasado desapercibido que los grandes exportadores de armas no votaran en contra del Tratado. Es más, el Secretario de Estado norteamericano ha manifestado su satisfacción con el acuerdo, afirmando que reforzará la seguridad global y protegerá el derecho de los Estados a llevar a cabo un tráfico legítimo de armas.
Primera debilidad: la falta de concreción
El principal motivo aducido por quienes no han apoyado incondicionalmente el TCA es su falta de concreción, y probablemente no les falte parte de razón. Así, el jefe de delegación de Rusia justificó su abstención manifestando que “los propósitos eran buenos, pero el Tratado resultó bastante vacío, abundante en consignas, pero poco concreto. Formula tareas de modo generalizado, sin concretar los mecanismos de su realización”. Veamos algunos aspectos de esta falta de precisión.
En primer lugar, Rusia y los países bolivarianos no consiguieron que el TCA prohibiera el suministro de armas a grupos rebeldes. Este vacío no se compadece bien con el principio asumido por el TCA de no intervención en los asuntos de la jurisdicción interna de cada Estado, puesto que, por regla general, estos grupos dirigen sus actuaciones contra el poder establecido en un determinado país. El revés de los postulados de Rusia no es ajeno a la existencia de numerosos conflictos internos y, más concretamente, a la crisis que asola Siria. De hecho, uno de los promotores del Tratado, el Reino Unido, lidera la posición internacional que pretende conseguir el fin del embargo de armas a los grupos rebeldes sirios.
En segundo lugar, la aplicación de muchas de las medidas acordadas tendrá en la práctica consecuencias poco determinantes. Por ejemplo, no parece muy resolutiva la obligación de presentar anualmente informes del avance sobre leyes nacionales adoptadas en cumplimiento del Tratado, ni tampoco la correspondiente evaluación de las demás países. Otro caso de indeterminación son las restricciones a la venta de armas “si se tiene conocimiento” de que van a desviarse para usos ilícitos.
En tercer lugar, el mecanismo para la solución de controversias relativas a la interpretación y aplicación del Tratado resulta muy voluntarista, ya que las partes no están obligadas a someterse a ningún arbitraje que no haya sido previamente acordado, obligándose tan solo a cooperar en la búsqueda de soluciones.
En cuarto lugar, la prohibición de la venta de armas a los Estados que estén sujetos a embargos y otras sanciones del Consejo de Seguridad (CSNU), es una medida positiva en términos generales, pero adolece de los condicionantes propios de todas las actuaciones sometidas a la aprobación del CSNU.
En quinto lugar, el control sobre el comercio y transferencia de municiones no pudo alcanzar el grado de exigencia pretendido por algunas delegaciones. La postura liderada por los Estados Unidos impidió que se establecieran controles similares a los de la venta de armas convencionales, si bien el acuerdo exhorta a las partes a que regulen la exportación de municiones.
Por último, cualquier Estado podrá abandonar de forma unilateral el Tratado sin más requisito que la notificación al Secretario General de las Naciones Unidas y sin necesidad de aportar justificación alguna.
Segunda debilidad: el listado de armas
Después de la falta de concreción, el principal punto débil del Tratado es la forma contraproducente de relacionar las armas sujetas al nuevo sistema de control. La lista contiene ocho categorías de armamento que incluyen las recogidas en el Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas, además de las armas pequeñas y las ligeras. La enumeración de las categorías parece justificarse con el fin de evitar una inexacta interpretación sobre el alcance del compromiso adquirido por los Estados, si bien esta circunstancia no deja de ser una paradoja. De hecho, la relación contenía originalmente la frase “a un mínimo”, que se eliminó a instancia de los Estados Unidos, lo que de facto supone una restricción al alcance del Tratado.
Efectivamente, aunque tenga la apariencia de relación exhaustiva, en la práctica se echan en falta sistemas susceptibles de ser utilizados como armamento convencional. Además, el Registro de Armas antes mencionado, no incluye en sus descripciones sistemas como los misiles tierra-aire, morteros medios y ligeros, determinados tipos de buques de guerra, etc. No en vano, el propio Tratado anima a las partes a aplicarlo a la mayor variedad posible de armas, reconociendo implícitamente sus limitaciones. Algunas de estas carencias serán subsanadas sin duda por las descripciones utilizadas para las categorías de armas pequeñas y armas ligeras en los instrumentos pertinentes de las Naciones Unidas cuando entre en vigor el Tratado.
Tercera debilidad: las abstenciones y ausencias
Las abstenciones y ausencias en la votación podrían convertirse, por encima de los votos en contra, en uno de los puntos débiles del TCA. Todo dependerá del número y calidad de los países que lo ratifiquen, pues el documento solo les obligará a ellos. A este respecto debe tenerse en consideración que las naciones que no han votado favorablemente el acuerdo del Tratado representan a la mitad de la población mundial. Entre ellos se encuentran dos Estados con poder de veto, Rusia y China, liderando sus respectivas esferas de poder; Arabia Saudita junto con buena parte de los sultanatos del Golfo; India, Egipto y otros menos relevantes. A ellos se suman Cuba, Venezuela y el resto de los Estados bolivarianos, quienes además de lamentar que no se prohíba la venta a grupos rebeldes y a otros actores no estatales, consideran que el acuerdo no es equilibrado porque beneficia a los países exportadores y puede ser “manipulado políticamente”.
Conclusión
A pesar de todas sus limitaciones, el TCA ha desencadenado una ola de optimismo entre organizaciones de la sociedad civil, instituciones, Estados, organismos y medios de comunicación social. Después de muchos años se ha alcanzado el primer compromiso de esta naturaleza y muchos creen que nos encontramos en vías de acabar con el tráfico ilícito de armamento. Sin embargo, aún queda mucho camino por recorrer.
El presidente de las negociaciones, Peter Woolcott, manifestó que el tratado va a reducir el sufrimiento humano y salvar vidas. No cabe duda de ello, pero la clave del éxito residirá en el grado de generalización y exigencia de las obligaciones adquiridas. Dicho de otro modo, los dos condicionantes que determinarán hasta qué punto pueden quedar áreas relevantes fuera del nuevo sistema de regulación de armas convencionales son los países que ratifiquen el Tratado y la forma más o menos rigurosa en la que se aplique.
Jaca, 11 de abril de 2013
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