En estas fechas estivales, el calor no es sólo algo de la temperatura ambiente. Los despachos de los ministerios se encuentran caldeados y mirando entre de reojo y de frente a los límites sobre los que deberán confeccionar el Anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014. 

La elaboración de los  presupuestos está sometida a una mecánica que queda establecida en la Ley General Presupuestaria. Y condicionada por la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. La crisis económica ha provocado unos desajustes de las cuentas públicas cuyas consecuencias inmediatas son el crecimiento del déficit público, la diferencia entre ingresos y gastos; y de la deuda pública, las necesidades financieras de la administración no cubiertas por los ingresos. Para obtener esta financiación, en ocasiones anteriores se podía optar por la emisión de papel moneda e implicaba una devaluación de la moneda de curso legal y tenía efectos inflacionistas para la economía propia. El establecimiento de la Unión Monetaria Europea no permite ésta posibilidad a cualquiera de los gobiernos de la Unión, al estar regulada dicha política por el Banco Central Europeo. La Política Monetaria Común, a través del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, busca prevenir cualquier déficit presupuestario excesivo en la zona euro y pretende garantizar la disciplina presupuestaria de los Estados miembros, con el fin de evitar la aparición de déficits excesivos y contribuir así a la estabilidad monetaria.

Los Presupuestos Generales del Estado se dividen en 26 políticas de gasto que se pueden agrupar en 5 (cinco) grandes áreas de gasto: servicios públicos básicos, actuaciones de protección y promoción social, producción de bienes públicos de carácter preferente, actuaciones de carácter económico y actuaciones de carácter general. El área de gasto 1, “Servicios Públicos Básicos”, agrupa las políticas dedicadas a las funciones básicas del Estado: Justicia, Defensa, Seguridad Ciudadana y Política Exterior. Sin embargo, el área de gasto 2: “Actuaciones de protección y promoción social”, es la que requiere una atención prioritaria al contemplar lo primordial de un Estado que es proteger a sus ciudadanos y, en particular, a los más necesitados por estar afectados por la adversa situación derivada de la crisis económica.

El presupuesto para 2013 se enmarcaba en un contexto de restricción del gasto, con el fin de controlar el déficit y limitarlo a los niveles pactados con la Unión Europea. Esto ha obligado a un ajuste en las políticas de gasto; presentando sólo tres de ellas un crecimiento positivo: la política de pensiones, la política de Administración Financiera y Tributaria en la que se incluye la aportación de España al Mecanismo Europeo de Estabilidad consecuencia de la suscripción por España del Tratado del MEDE y la política de Deuda Pública.

Si nos fijamos en la estructura del presupuesto, la Ley General Presupuestaria la establece en las diferentes aplicaciones presupuestarias basada en tres clasificaciones: orgánica, funcional (por  programas) y económica. 

La clasificación orgánica establece el organismo que va a ser responsable del gasto, es decir, cuál es el órgano responsable de la gestión de los créditos. Está configurada a partir de las correspondientes estructuras que desarrollan los Centros Directivos de la Administración.

La clasificación por programas nos indica las diferentes actuaciones  que se van a desarrollar y los recursos que se van a destinar en cada ejercicio presupuestario. En el caso que nos ocupa, la defensa, están divididos en dos grandes bloques: 121. Administración General de la Defensa (Administración y Servicios Generales de Defensa; Formación del Personal de las FAS; y Personal en Reserva) y 122. Fuerzas Armadas (Modernización de las Fuerzas Armadas; Programas Especiales de Modernización; Gastos Operativos en las FAS; y Apoyo Logístico).

La clasificación económica está referida a la distribución de los recursos de acuerdo al capitulado de gasto a los que está destinado. Los principales son los capítulos: 1. Gastos de Personal; 2. Gastos corrientes en bienes y servicios; y 6. Inversiones Reales.

Pues bien, como hemos visto, para hacernos una idea de la flexibilidad (falta de) de los gastos, tomaremos la distribución según la clasificación económica. Si estuviéramos hablando en general, se considera que una estructura de 40-60 sería lo deseable; es decir, 40% gastos de personal y 60% resto (inversiones y corrientes). Son cifras hacia las que se pretendía llegar, sin éxito. Además se ha distorsionado la relación, absorbiendo los gastos de personal más de dos tercios de los recursos disponibles. Como es lógico pensar, el personal es un recurso crítico de la defensa y, aunque se ha reducido en los últimos tiempos, por razones obvias no es posible disminuirlo aplicando un “ERE”. Podríamos calificarlo de un gasto cuyo montante es fijo y “cautivo”. 

Con relación a los gastos corrientes y de inversiones reales, se han visto afectados de las continuas reducciones presupuestarias y acuerdos de “No Disponibilidad”. Los gastos corrientes están en muchos casos relacionados con la preparación de la fuerza (instrucción y adiestramiento), por lo que su reducción puede llegar a afectar a las capacidades. Los gastos destinados a inversiones reales contemplan tanto la adquisición de nuevos equipos y sistemas de armas como su mantenimiento. El recortarlos implica o bien dejar de adquirir nuevos equipos o dejar de mantener los actualmente en servicio; o una mezcla de ambas. En cualquier caso, sólo habría posibilidad de actuar sobre estas dos variables.

La situación económica a la fecha actual, una vez que se han producido un conjunto de recortes significativos en el gasto, parece que haría pensar en que ya hemos logrado nuestros propósitos. Sin embargo debemos tener en consideración la ecuación completa (déficit= gastos - ingresos), donde pueden modificarse ambas variables, en vez de enfocarnos al análisis de una. La minoración del gasto y del ingreso implica que el déficit sigue sin cubrirse adecuadamente. 

Las necesidades de financiación no se reducen lo suficiente, por lo que hay que recurrir al mercado de deuda pública, donde tenemos un límite a cumplir. Como podemos leer estos últimos días en los medios, las emisiones de financiación por el Tesoro alcanzan un alto porcentaje de lo previsto para este ejercicio. Pero, por otro lado, el crecimiento del montante de deuda con relación al PIB también alcanza casi los límites porcentuales para el 2013. Es consecuencia de que la economía española (el PIB es la medida de la actividad) no ha parado de decrecer en 2013. A su vez, ha tenido una influencia negativa en la recaudación (ingresos del Estado). Es fácil intuir que si el numerador crece y el denominador mengua, la relación tiende a crecer más. 

El año pasado se esperaba que este fuera el último de reducciones y que volveríamos a la senda de crecimiento económico. Sin embargo, la reducción insuficiente del déficit público, que ha provocado una moratoria en cuanto a al reducción prevista para el 2013, nos hace presagiar una línea de continuidad (en el mejor caso) con relación a las cifras del Presupuesto para el 2013. Además, el elevado volumen de deuda pública necesario para mantener la liquidez del Estado (y del anticipo para el pago de otras deudas acumuladas por otras administraciones) conlleva un gran volumen de presupuesto de gasto “cautivo” para el pago de los intereses de esta financiación. 

Consecuencia de esto sería una previsible reducción (de nuevo) de los gastos para ejercicios futuros, al menos para el 2014, con el fin de cumplir con el objetivo de déficit público que ya ha sido relajado por las autoridades comunitarias permitiendo a España más tiempo para lograrlo. La cuestión está, de nuevo, en volver a hacer un ejercicio de economía sobre qué es lo prioritario, cual es el nivel crítico. Quizá tengamos que ser más austeros en nuestras pretensiones, contentándonos con coberturas suficientes, abandonando lo menos útil. Lo de los niveles óptimos lo dejaremos para los “sueños”, mientras vivamos esta “pesadilla”. De cualquier modo, debemos aprovechar el momento y la oportunidad para replantearnos el futuro. Es nuestro sino: la continua adaptación. Y utilizar esta “amenaza” para convertirla en “oportunidad”, repensando por dónde cortar.

Madrid 24 de Julio de 2013