Cátedra Paz, Seguridad y Defensa

Español English

Observatorio PSyD

El observatorio opina

22 de Octubre de 2013

Admisión y expulsión de extranjeros en la reciente jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos

Fernando Arlettaz
Investigador del Laboratorio de Sociología Jurídica. Universidad de Zaragoza.
Miembro del SEIPAZ.

Durante el corriente mes de octubre las noticias sobre dos naufragios producidos en el Mediterráneo aparecieron en portada de los periódicos. Con más de trescientos muertos en el primer caso y alrededor de cincuenta en el segundo, estos hechos pusieron en el foco los desesperados intentos de grandes contingentes de personas de alcanzar a cualquier coste las costas europeas. Parece éste un momento propicio para reflexionar sobre las disposiciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en particular el europeo, relativas a la admisión y expulsión de extranjeros.

Según la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, los Estados tienen el derecho de controlar la entrada, residencia y expulsión de los extranjeros (Abdulaziz, Cabales y Balkandali v. Reino Unido, 28 de mayo de 1985; Boujlifa v. Francia, 21 de octubre de 1997). Sin embargo, al establecer y ejecutar sus políticas migratorias, los Estados deben respetar las pautas establecidas en el Convenio Europeo de Derechos Humanos.

Existen tres disposiciones del Convenio expresamente referidas a la expulsión de extranjeros. El artículo 4 del Protocolo 7 prohíbe las expulsiones colectivas de extranjeros. El artículo 1 del Protocolo 7 establece distintas garantías procesales en el caso de expulsión de extranjeros (la decisión debe ser tomada de conformidad con la ley, y se debe permitir al extranjero exponer las razones que se opongan a esa expulsión, que su caso sea examinado y que pueda hacerse representar ante las autoridades), aunque éstas sólo protegen a los extranjeros en situación regular en el territorio del Estado. Estas normas se aplican también a la no admisión. El artículo 5.1.f reconoce como compatible con el Convenio la privación de libertad de una persona con el objeto de impedir su entrada ilegal en un territorio, o mientras esté en curso un procedimiento de expulsión o extradición. Por otra parte, otros artículos del Convenio o de sus Protocolos que no estén directamente referidos a la entrada o salida de un territorio pueden resultar de aplicación.

Un caso de gran relevancia en la jurisprudencia europea en materia de expulsión de extranjeros es el conocido caso Čonka (Čonka v. Bélgica, 5 de febrero de 2002). El Tribunal debió analizar la situación de un grupo de nacionales eslovacos, de origen gitano, que habían pedido asilo en Bélgica. Los demandantes de asilo habían sido citados por la policía bajo el pretexto de completar sus solicitudes. Sin embargo, cuando comparecieron a la citación, les fueron comunicadas sus órdenes de expulsión, que se ejecutaron unos días más tarde.

El Tribunal encontró una violación por parte de Bélgica del artículo 4 del Protocolo 4. Sostuvo que por expulsión colectiva debía entenderse cualquier medida que implique compeler a extranjeros, como grupo, a abandonar un país, salvo si esa medida está justificada en el examen individualizado de la situación de cada uno de los extranjeros que forman parte del grupo. Dado que en el proceso el gobierno belga no había despejado toda duda de que se hubiese considerado cada caso de modo individual, el Tribunal juzgó que se estaba frente a una expulsión colectiva de las prohibidas por el Protocolo 4. También se halló una violación del artículo 5.1 del Convenio (relativo al derecho a la libertad y la seguridad). El Tribunal consideró que el gobierno había engañado a los solicitantes de asilo respecto del propósito de la citación, haciendo de este modo más fácil su privación de libertad, y que tal conducta era incompatible con el artículo 5.1. También se halló una violación del artículo 5.4 (sobre el derecho a un recurso judicial que examine la legalidad de la privación de libertad), ya que el único remedio judicial que tenían los demandantes de asilo era una apelación que sólo podía revisar los aspectos procesales de la privación de la libertad, pero no su fundamento sustantivo. Además, la información sobre este recurso les había sido suministrada de forma restrictiva y en un idioma que los demandantes de asilo no conocían. En cambio, el Tribunal consideró que no había habido violación del artículo 5.2, relativo al derecho a ser informado de las razones de la privación de la libertad.

Si bien la expulsión de un extranjero no es en sí misma ilícita, ella puede estar prohibida por el Convenio si implica la violación de determinados derechos, como el derecho a la vida del artículo 2 o la prohibición de la tortura del artículo 3 (Soering v. Reino Unido, 7 de julio de 1989; Vilvarajah y otros v. Reino Unido, 30 de octubre de 1991; H.L.R. v. Francia, 29 de abril de 1997; Salah Sheekh v. Países Bajos, 11 de enero de 2007). De especial relevancia puede resultar también el artículo 13, referido al derecho a un recurso efectivo en caso de violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal, cuando se alega que una expulsión es violatoria de los artículos 2 o 3 del Convenio, el carácter efectivo del recurso exige que la autoridad nacional realice un escrutinio estricto del caso (Shamayev y otros v. Georgia y Rusia, 16 de abril de 2005; Jabari v. Turquía, 11 de julio de 2000), y dé una pronta respuesta (De Souza Ribeiro v. Francia, 13 de diciembre de 2012). Además, se exige que la persona tenga acceso a un recurso con carácter suspensivo (De Souza Ribeiro v. Francia, 13 de diciembre de 2012; Al Hanchi v. Bosnia y Herzegovina, 15 de noviembre de 2011; Auad v. Bulgaria, 11 de octubre de 2011; Diallo v. República Checa, 23 de junio de 2011; Baysakov y otros v. Ucrania, 18 de febrero de 2010; Abdolkhani y Karimnia v. Turquía, 22 de septiembre de 2009).

                                                                                                                       *****

La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de los años 2012 y 2013 ha consolidado su línea de interpretación del Convenio Europeo de Derechos Humanos en lo relativo a la expulsión de extranjeros. Mencionamos a continuación tres casos que nos parecen significativos.

En el caso Takush (Takush v. Grecia, 17 de enero de 2012) se abordó la situación de un nacional albanés que residía legalmente en Grecia y que había sido expulsado por una decisión administrativa. El demandante había sido arrestado por la policía y enviado ante un tribunal correccional de Tesalónica acusado de asistencia a la entrada ilegal de extranjeros en territorio griego (había comprado un billete de tren a un compatriota expulsado de Grecia y había alojado a otros dos inmigrantes albaneses en situación irregular). Paralelamente, la Dirección de Extranjeros había ordenado su detención (con el argumento de que constituía un peligro para el orden y la seguridad públicos y que existía riesgo de fuga) y su expulsión del territorio.

Mientras se tramitaba el procedimiento administrativo el demandante fue absuelto por el tribunal correccional. Presentó entonces un recurso de anulación contra la decisión administrativa de expulsión. Este recurso fue considerado tardío y rechazado por la Dirección de Extranjeros. Luego de la ejecución de la expulsión, un nuevo recurso de anulación fue presentado ante un tribunal administrativo. El tribunal anuló efectivamente la decisión de expulsión, por considerar que el primer recurso había sido mal denegado.

La primera alegación del demandante fue que su expulsión e inscripción en el fichero de personas indeseables, siendo él padre de familia y con domicilio conocido, significaban una violación del derecho a la vida privada y familiar del artículo 8. El Tribunal declaró inadmisible este agravio por no haberse agotado los recursos internos.

Por otra parte, el demandante alegaba la violación de su derecho a la libertad y seguridad personales (artículo 5 de la Convención). Sostenía que la privación de libertad en su caso había sido arbitraria ya que, por una parte, su comparecencia inmediata ante el tribunal tornaba injustificada tal privación de libertad; y que, por otra parte, su absolución penal debió conllevar tanto la anulación de la decisión de expulsión como su puesta en libertad. El Tribunal, sin embargo, juzgó que en el caso la privación de libertad del demandante había sido conforme al Convenio. La privación de libertad había estado justificada no sólo mientras estuvo pendiente el proceso penal, sino también una vez que Takush fue absuelto, ya que todavía estaba pendiente el procedimiento de expulsión que era independiente del proceso penal y que se basaba no sólo en el genérico peligro para la seguridad y el orden públicos representado por el extranjero, sino también en la violación de la ley de extranjería al asistir a compatriotas a entrar ilegalmente en el territorio griego.

El señor Takush alegaba también que el recurso contra la decisión de expulsión no podía considerarse un recurso efectivo en los términos del artículo 13 del Convenio, ya que carecía de efecto suspensivo sobre la decisión de expulsión. El Tribunal rechazó esta alegación pero, en virtud del principio iura novit curia, entró a analizar la eventual violación del artículo 1 del Protocolo 7 que no había sido alegada por el demandante. El Tribunal decidió no pronunciarse sobre el hecho de si los recursos existentes en derecho griego satisfacían los requisitos de este artículo, y se limitó a verificar si se había cumplido la exigencia de que la decisión de expulsión fuera adoptada de conformidad con la ley. El Tribunal sostuvo que la expulsión ejecutada antes de que fuera rechazado el recurso contra la decisión de expulsión y notificada esta decisión al interesado, no cumplía con la exigencia de legalidad del artículo 1 del Protocolo 7.

Por último, el Tribunal rechazó la alegación del demandante de que la expulsión constituía un trato degradante contrario al artículo 3 de la Convención. El simple hecho de ser expulsado de conformidad con una decisión administrativa no puede ser considerado un trato degradante, por lo que esta alegación debía en opinión del Tribunal rechazarse por manifiestamente mal fundada.

Otro caso de relevancia ha sido Hirsi Jamaa (Hirsi Jamaa y otros v. Italia, [GC] 23 de febrero de 2012) que hemos comentado en este mismo espacio anteriormente. El caso se originó en una demanda contra Italia presentada por once nacionales somalíes y trece nacionales eritreos. Éstos formaban parte de un grupo de unas doscientas personas que en 2009 abandonaron Libia a bordo de tres buques con el fin de alcanzar la costa italiana. Cuando se encontraban a 35 millas náuticas al sur de Lampedusa fueron interceptados por tres naves de la policía italiana y el servicio de guardacostas. Los ocupantes de las embarcaciones interceptadas fueron transferidos a buques militares italianos y puestos de regreso a Trípoli. Los demandantes afirmaban que durante ese viaje las autoridades italianas no les informaron de su destino real y no tomaron medidas para identificarlos. Todos sus efectos personales, incluyendo sus documentos de identidad, fueron confiscados por los militares. A su llegada al puerto de Trípoli los migrantes fueron entregados a las autoridades libias. Dos de ellos murieron en circunstancias desconocidas después de los acontecimientos en cuestión.

El primer problema que se planteaba era si los solicitantes estaban, al momento de producirse los hechos, bajo jurisdicción italiana en los términos del artículo 1 del Convenio. Este artículo establece que los Estados deben garantizar los derechos reconocidos a aquellas personas que estén bajo su jurisdicción. El gobierno reconoció que los hechos habían tenido lugar a bordo de buques de guerra italianos. Sin embargo, alegó que los demandantes no habían estado bajo su completo control: los barcos italianos se habrían limitado a rescatar a personas en peligro en alta mar (según las obligaciones emergentes del derecho internacional) y a regresarlas a la costa de Libia (según un tratado suscrito entre Italia y Libia). Italia sostenía que la obligación de salvar a la gente en alta mar no crea un vínculo entre el gobierno y las personas rescatadas que pueda calificarse como un ejercicio de la jurisdicción. Basándose en su jurisprudencia, el Tribunal concluyó que los solicitantes estaban de jure y de facto bajo jurisdicción italiana.

Los demandantes, apoyándose en el artículo 3 del Convenio, se quejaban de que habían sido expuestos al riesgo de tratos crueles en Libia y en sus respectivos países de origen, Eritrea y Somalia, como resultado de haber sido devueltos.

En cuanto a los riesgos sufridos por los demandantes en territorio libio, el Tribunal declaró que, según organizaciones internacionales, no había distinción en ese país entre los migrantes irregulares y solicitantes de asilo, y que ambos eran tratados de una manera inhumana y corrían peligro de ser devueltos a sus países de origen en cualquier momento. Sobre el riesgo que enfrentaban los demandantes a ser repatriados a Eritrea y Somalia, donde probablemente serían torturados y detenidos en condiciones inhumanas, el Tribunal consideró que, cuando los solicitantes fueron transferidos a Libia, las autoridades italianas sabían o debían haber sabido que no había suficientes garantías contra el riesgo de que las partes interesadas fueran devueltas a sus países de origen. Así, hubo una doble violación del artículo 3: los migrantes devueltos fueron expuestos a tratos inhumanos en Libia y también fueron expuestos a ser entregados a sus países de origen, donde se enfrentarían a los mismos tratos.

Los solicitantes también alegaron una violación del artículo 4 del Protocolo 4 que prohíbe la expulsión colectiva de extranjeros. Italia argumentó que el artículo no era aplicable, porque la noción de expulsión requiere la presencia de los extranjeros en el territorio del Estado. En este caso, según Italia, había habido una negativa a autorizar la entrada en territorio nacional, no una expulsión. El Tribunal desautorizó este punto de vista y declaró aplicable el artículo 4. La redacción del artículo, dijo el Tribunal, no implica esa noción de territorialidad y su interpretación teleológica conduce a la conclusión de que si el artículo 4 del Protocolo 4 debiera aplicarse sólo a las expulsiones colectivas del territorio nacional del Estado un componente significativo de los patrones migratorios contemporáneos quedaría fuera del ámbito de protección. El Tribunal, por primera vez, admitió que el artículo 4 del Protocolo 4 se aplica incluso a las acciones de entrega de los extranjeros a un tercer Estado llevadas a cabo fuera del territorio nacional.

Al igual que en el ya nombrado caso Čonka (Čonka v. Bélgica, 5 de febrero de 2002), en el presente caso, el Tribunal determinó que la transferencia de los demandantes a Libia se había hecho sin tener en cuenta las situaciones particulares de cada individuo y por ello significaba una violación del artículo 4 del Protocolo 4.

Los solicitantes también alegaron una violación del artículo 13 en relación con los artículos 3 de la Convención y 4 del Protocolo 4. Dado que en el presente caso no había existido ninguna posibilidad para los demandantes de apelar a una autoridad nacional para desafiar con efecto suspensivo el procedimiento de expulsión, el Tribunal declaró que hubo una violación del artículo 13.

En el caso M. A. (M. A. v. Chipre, 23 de julio de 2013) se analizó la situación de un nacional sirio de origen kurdo que había ingresado a Chipre de modo ilegal y solicitado asilo. Las autoridades chipriotas habían rechazado su pedido de asilo y habían ordenado su deportación a Siria. M. A. había sido privado de su libertad junto con otras personas en situación migratoria irregular. Poco después, la orden de expulsión y detención había sido anulada, y reemplazada por otra orden de expulsión y detención fundada en razones diferentes (la supuesta ayuda prestada a otras personas de origen kurdo para ingresar en Chipre).  Finalmente, la autoridad revisora había anulado esta segunda decisión y reconocido el estatuto de refugiado a M. A. Consecuentemente, M. A. había sido puesto en libertad.

El Tribunal declaró inadmisible las alegaciones bajo los artículos 2 y 3 sobre la base de que al momento de analizarse el caso M. A. ya había sido reconocido como refugiado y, por lo tanto, no existía el riesgo de una expulsión que afectara su vida o integridad. En cambio, sí declaró admisibles las alegaciones presentadas bajo el artículo 13, en relación con los artículos 2 y 3 del Convenio. En el caso, dado que cuando se dictaron las órdenes de detención y expulsión todavía no había sido resuelto el recurso de M. A. contra la denegatoria de asilo, el Tribunal concluyó en la existencia de una vulneración del Convenio. El gobierno alegó que la emisión de las órdenes de detención y expulsión antes de la finalización del proceso sobre asilo se había debido a un error, y que el interesado habría debido recurrir las propias órdenes de detención y expulsión y, en el marco de este recurso, pedir la suspensión de las mismas. Sin embargo, el Tribunal rechazó este argumento con la acertada consideración de que ni el recurso contra las órdenes de detención y expulsión ni la solicitud de suspensión de las mismas en el marco de ese recurso habría tenido el carácter suspensivo requerido por el Convenio.

Igualmente, el Tribunal examinó la alegación de M. A. relativa a la violación del artículo 5.4 (derecho a un recurso judicial que revise la legalidad de una detención). También se halló violación a este artículo, dado que el recurso judicial disponible tenía plazos de resolución demasiado extensos, que no cumplían con la exigencia de rapidez del recurso. Por ello, dado que el recurso no era efectivo, no se le podía reprochar a M. A. que no hubiese hecho uso de él.

El Tribunal también halló una violación al artículo 5.1, que prohíbe la privación de libertad, salvo en los casos expresamente admitidos y bajos las condiciones allí especificadas. Respecto de la alegación de violación del artículo 5.2 (que establece el derecho a ser informado rápidamente y en un lenguaje que la persona comprenda, de las razones del arresto y los cargos existentes) el Tribunal sostuvo que, por razones de hecho, no había habido vulneración por la primera orden de detención y que no cabía analizar como cuestión separada la segunda orden.

Por último, el Tribunal se refirió a las alegaciones de M. A. respecto a que su expulsión formaba parte de una expulsión colectiva prohibida. Teniendo en cuenta que en el caso se habían analizado las circunstancias individuales de M. A. (aunque la consideración de su caso se hubiese hecho junto con el de otras personas), el Tribunal decidió que no había existido violación del artículo 4 del Protocolo 4.

En razón del carácter acuciante de la cuestión migratoria, y de las políticas cada vez más restringidas de los Estados europeos en este sentido, es de esperar que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos siga enfrentándose, en un futuro próximo, a complejas demandas como las expuestas aquí.

Zaragoza, 22 de octubre de 2013








Descargar documento en PDF:

‹ volver

Cátedra Paz, Seguridad y Defensa - Universidad de Zaragoza Gobierno de España - Ministerio de Defensa