Peace, Security and Defence Chair

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22nd of September 2017

Terrorismo, «macrovíctimas» y respuesta legal.

Raúl C. Cancio Fernández
Académico Correspondiente Real Academia de Jurisprudencia y Legislación
Doctor en Derecho
Letrado del Tribunal Supremo

A las víctimas de los ataques del 17 de agosto de 2017 en particular, y a todas las que han sufrido el azote terrorista en general.

El hecho de que las víctimas de los atentados terroristas de Barcelona y Cambrils pertenezcan a treinta y cinco nacionalidades diferentes es un dato que nos dimensiona nítidamente la transversalidad del nuevo terror que vino para quedarse aquel trágico 11 de septiembre de 2001.

Entre los años 2000 y 2016 658 personas han muerto en atentados acaecidos en territorio de la Unión Europea (UE). Madrid, Barcelona, París, Niza, Londres, Bruselas, Berlín, Atenas, Burgas, Estocolmo o Copenhague evidencian gráficamente como la topografía del terror se ha extendido por lo cuatro puntos cardinales del continente europeo.

Pues bien, a pesar de la contundencia de estas cifras, tanto desde el punto de vista cualitativo como cuantitativo, lo cierto es que la cobertura legal de las víctimas de terrorismo es asombrosamente disímil en el ámbito de los estados de la UE, sin que ésta misma, disponga al día de hoy de un estatuto jurídico propio para las víctimas del terrorismo. Hasta ahora, la legislación existente en la UE en materia de derechos y asistencia a víctimas se encuadraba dentro de una Decisión Marco de 15 de marzo de 2001, relativa al estatuto de la víctima en el proceso penal, junto con una Directiva de 2004 relativa al área de las indemnizaciones. No obstante, a partir de los atentados de del 11 de marzo de 2004 en Madrid y de Londres el 7 de julio de 2005, se impulsó, desde la Comisión Europea, una estrategia común en la lucha contra el terrorismo y en la atención y protección a las víctimas, visualizándose en 2008 con la creación de la NAVT (Network of Associations of Victims of Terrorism JLS/2008/D1/003). Posteriormente, la Directiva 2012/29/UE del Parlamento hizo suyo el reconocimiento de que el terrorismo constituye una de las violaciones más graves de los principios en los que se basa la Unión, incluido el principio de la democracia, y confirma que representa, entre otros, una amenaza para el libre ejercicio de los derechos humanos, incorporado en la Decisión marco 2002/475/JAI del Consejo, de 13 de junio de 2002, sobre la lucha contra el terrorismo. Asimismo, la Directiva introdujo un importante avance a nivel conceptual, incluyendo en su artículo 2 una definición de víctima del terrorismo que posteriormente se incorporaría a la reciente Directiva 2017/541/UE, de 15 de marzo de 2017, relativa a la lucha contra el terrorismo y por la que se sustituye la Decisión marco 2002/475/JAI del Consejo y se modifica la Decisión 2005/671/JAI del Consejo.

Como decíamos, si la estandarización en el tratamiento legal de la «macrovíctima» no ha sido posible desde la propia UE, el escenario en cada uno de los países es aún más desolador. De los veintiocho estados de la UE –contando aún con el Reino Unido-, únicamente tres disponen de una legislación específica para la protección y apoyo a las víctimas del terrorismo, mientras que cuatro de ellos, sin contar con instrumentos legales específicos, disfrutan de algunas normas concretas para este colectivo.

Ya habrán adivinado que, esos tres estados con legislación específica coinciden con aquellos países que, durante décadas y antes del advenimiento del terror yihadista, ya sufrieron en sus carnes el zarpazo de la violencia indiscriminada: España, Francia e Italia.

Nuestro ordenamiento jurídico contempla, tanto desde un punto vista estatal [Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo; Real Decreto 671/2013, de 6 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre; Orden INT/2026/2012, de 21 de septiembre, por la que se establecen las bases reguladoras de las convocatorias para la concesión de ayudas destinadas a asociaciones, fundaciones y entidades sin ánimo de lucro, cuyo objeto sea la atención a las víctimas del terrorismo],  como autonómico [Ley 10/2010, de 15 de noviembre, relativa a medidas para la asistencia y atención a las víctimas del terrorismo de la Comunidad Autónoma de Andalucía; Ley 4/2008, de 17 de junio, de medidas a favor de las víctimas del Terrorismo o  Ley 12/1996, de 19 de diciembre, de Ayudas a las Víctimas del Terrorismo, entre otras] el más completo catálogo de disposiciones garantes de los derechos de las víctimas de terrorismo a nivel europeo, entendiendo que esa producción legislativa es una referencia ética para el sistema democrático y símbolo de la defensa de la libertad y del Estado de Derecho frente a la amenaza terrorista.

Italia cuenta igualmente con legislación específica para las víctimas del terrorismo y, aunque dicha normativa se comparta con las víctimas del crimen organizado, es preciso comprender las circunstancias históricas que justifican esta vinculación. Para entender este proceso hay que remontarse, al menos, al periodo de mayor intensidad en lo que a acciones terroristas se refiere, especialmente al 12 de diciembre de 1969, fecha en la que estalló una bomba en el Banco Nacional de Agricultura de Milán, causando diecisiete víctimas mortales y ochenta y ocho heridos. El término terrorismo apareció por primera vez en 1978 con la incorporación del artículo 289 bis en el Código Penal.118 Este fue el inicio de lo que ha venido a denominarse una «legislación de emergencia» que se iba desarrollando al ritmo en que se iban produciendo los acontecimientos más sangrientos, junto con una progresiva equiparación del terrorismo al crimen organizado. Es a partir de los atentados del 11-S, 11-M y 7-J junto con el progresivo incremento de los reclutamientos de terroristas islámicos en el propio país cuando se afianzan las modificaciones más sustanciales del ordenamiento penal sobre esta materia, aprobándose en 2001 dos Leyes específicas como son la Ley nº 431, de 14 de diciembre, de medidas urgentes para reprimir y contrarrestar la financiación del terrorismo internacional y la Ley nº 438, de 15 de diciembre, sobre disposiciones urgentes para contrarrestar el terrorismo internacional, que ha supuesto toda una serie de modificaciones en el Código Penal y en el Código de procedimiento Penal.

Finalmente, nuestro vecino francés, desde 1986 viene legislando densamente sobre el particular [Ley N ° 86-1020 de 9 de septiembre de 1986 sobre lucha contra el terrorismo; Ley Nº 2016-731 de 3 de junio el año 2016 sobre el fortalecimiento de la lucha contra la delincuencia organizada, la financiación del terrorismo y mejora de la efectividad y garantías del procedimiento penal;  Instrucción interministerial de 12 de noviembre de 2015 relativa a la atención a las víctimas de actos terroristas], creando incluso el pasado 11 de febrero de 2016 una Secretaría de Estado para la asistencia a las víctimas, cuyas tareas se describen en el Decreto de 3 de marzo de 2016, creándose comités locales, responsables a nivel departamental del seguimiento, información y apoyo a las víctimas del terrorismo. Asimismo, el 27 julio de 2016 la citada Secretaría de Estado puso en marcha una página web que contiene todos los documentos necesarios para la información relativa a las víctimas del terrorismo.

Como decíamos más arriba, cuatro estados cuentan con algunas disposiciones que tangencialmente se ocupan de la protección de las víctimas del terrorismo, aunque no de manera integral. Alemania, cuyo Bundestag ha previsto con cargo a su Presupuesto una compensación económica para las víctimas de ataques terroristas, dentro o fuera de Alemania, entendida como un acto voluntario de solidaridad del Estado para con ellas ante una situación de emergencia y no tanto un derecho como tal (Härteleistungen). Los primeros pagos se materializaron a partir del año 2002, a raíz del atentado perpetrado por Al Qaeda en una sinagoga de Yerba en Túnez, donde fueron asesinadas 21 personas, de las que 14 eran turistas alemanes. Grecia, en su Ley 1897/1990, sobre pensiones y prestación de asistencia a las víctimas del terrorismo regula las pensiones de jubilación para, entre otros, los funcionarios públicos, periodistas o dirigentes sindicales que hayan sufrido daños como consecuencia de un acto terrorista dirigido contra ellos.  En Bélgica, tras de los ataques terroristas en Bruselas de 2016, se han introducido disposiciones específicas en materia de indemnizaciones en la Ley de 31 de mayo de 2016, de modificación de la ley del 1 de agosto de 1985 sobre disposiciones fiscales y otras relativas a la asistencia a las víctimas de actos deliberados de violencia. Finalmente, el Reino Unido dispone de la Ley de indemnización de daños penales de 1995, que se complementa con el Plan de Indemnización de Víctimas del Terrorismo de Ultramar 2012 y el Código de Prácticas dirigidas a Víctimas de Delitos de 2013.

En los veintún países restantes, sólo existe el marco legislativo ordinario de resarcimiento de la víctima. O dicho en otras palabras, la no creación de un estatuto jurídico propio para las víctimas del terrorismo en sus respectivos territorios tiene una relación directa, en la mayoría de los casos, con la escasa o nula experiencia en afrontar este tipo de delitos; con el efecto perverso de que, cuando finalmente ese territorio ha sufrido la agresión terrorista, se ha legislado en modo respuesta y no de manera preventiva.

El terrorismo, como no podía ser de otra manera, también se ha globalizado. Ya no vale ponerse de perfil ante una amenaza que trasciende absolutamente fronteras y lindes legislativos nacionales. Las víctimas del terrorismo no constituyen una simple categoría de víctimas vulnerables, sino que simbolizan al sujeto pasivo de un crimen dirigido directamente a socavar la convivencia democrática mediante el terror.  Y ante un desafío de tal magnitud, no funcionan los parches legislativos, los agravios normativos, o el localismo reduccionista. Por el contrario, se precisan respuestas coordinadas, ágiles y omnicomprensivas. Precisamente de lo que adolecemos.

22 de septiembre de 2017

      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      


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