Un año más nos hemos visto abocados a comenzar el ejercicio presupuestario sin tener unos presupuestos aprobados dentro del ejercicio presupuestario precedente, como establece la Ley General Presupuestaria. Es la segunda vez; y de forma consecutiva, puesto que nos sucedió lo mismo en el año 2017. Resulta como consecuencia directa de la falta de apoyos suficientes a la ajustada mayoría que dispone el partido del gobierno en las Cortes, particularmente en el Congreso de los Diputados. La crisis catalana y la aplicación del Artículo 155 de la Constitución han provocado otro parón a la tramitación que se ha reanudado en fechas recientes, estando en la actualidad en trámite parlamentario sin conocerse si encontrará suficientes apoyos para su aprobación.

Las consecuencias inmediatas para la gestión cotidiana no lo son por la interinidad de las cifras sino por otros dos factores: el dato de déficit al cierre del ejercicio 2017 y el objetivo de déficit para el ejercicio 2018.

Parece que esto nos distorsiona nuestra idea sobre los inconvenientes de la prórroga. Estaríamos, quizá pensando más en que hay programas que se han acabado y otros que tendrían que comenzar y no pueden por los propios condicionantes de la Ley sobre la continuidad de ciertas, no todas, cifras del ejercicio anterior.

Vamos a tratar de explicarnos. Las cifras que ahora se están discutiendo están referidas a las condiciones que se estimaban hace ya un año. Las estimaciones de crecimiento de la economía española y la evolución del déficit público según los criterios de Contabilidad Nacional hacían prever que nos encontraríamos cercanos al 3% establecido para la aplicación del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). En una primera fase está orientado a reconducir el déficit por debajo de ese 3%; pero en una segunda fase, una vez alcanzado, se trata de dar consistencia y continuidad a ese encauzamiento de las necesidades de financiación de forma que se vayan reduciendo también los niveles de deuda púbica, actualmente cercanos al 100% del PIB, hasta situarlos por debajo del 60%. Funcionan como elementos anti-cíclicos, buscando evitar que las cuentas nacionales actúen descontroladamente.

Las reducciones del déficit se pueden producir tras la aplicación de medidas que tiendan a corregir los déficits estructurales, junto con otras derivadas del crecimiento de la economía. En la actualidad las estimaciones relativas al crecimiento señalan a una ralentización de nuestra economía. Además, la política monetaria comunitaria, cuya soberanía han cedido los estados de la Unión Europea al Banco Central Europeo, parece que va a conseguir el objetivo de volver a una inflación situada alrededor del 2%. La realidad de los últimos años ha concluido en un cambio de modelo, puesto que el anterior paradigma estimaba que no se podría producir crecimiento y crear empleo sin unos índices de inflación significativos; sin embargo, se ha creado empleo y se ha producido crecimiento en una economía en deflación (otra cosa es la percepción que cada agente económico tenga de su situación, dependiendo de cómo le haya afectado.

Para el conjunto del déficit, la economía española cerró el 2017 con un 3,07%, por debajo de la cifra fijada del 3,1%. Con ello cumplió con lo pactado con Europa. La causa principal fue un crecimiento superior al esperado, lo que provocó mayores ingresos y por tanto un buen ajuste al porcentaje buscado. Pero podría haber sido peor, por haber ido mejor. Si, de haberse logrado todavía mejores cifras y haber cerrado con un déficit inferior al 3%, se habría producido la salida de la supervisión europea a través del citado MEDE; pero habríamos tenido que pasar a aplicar la regla de gasto. A efectos prácticos esto vendría a suponer una limitación del crecimiento de los gastos en función del crecimiento esperado de la economía. Como los datos de crecimiento esperados están siendo inferiores a los reales, aunque descendentes por la desaceleración lógica del fin de un ciclo económico, nos encontraríamos con cifras de techo de gasto inferiores a las que nos estamos manejando. Si manejamos cifras constantes de participación de cada política de gasto dentro de la distribución presupuestaria, nos encontraríamos con posibles descensos de los montantes financieros para 2018.

Tras la exposición de las anteriores explicaciones laberínticas, nos preguntamos: pero ¿realmente cómo afecta que no tengamos todavía y podamos tener un presupuesto aplicable a todo el 2018, pero vigente solo medio año? Para responder a esto, vamos a señalar uno de los condicionantes de la actual prórroga presupuestaria: la limitación de comprometer gastos del capítulo 6 por encima del 50% de las cifras contenidas en el presupuesto de 2017. Que traducido al castellano significa que los programas de inversión están limitados en alcance financiero. Como ya hemos señalado, aquellos programas acabados no tienen prórroga; los no iniciados no tienen crédito. Y los demás, sobre todo los de mantenimiento de infraestructuras e inversiones, tienen el límite del año anterior pero con autorización para ejecutar sólo hasta el 50% de dicho crédito. La realidad es que, al iniciarse la aplicación de la prórroga, algunos órganos de gestión ya se encontraban con compromisos en firme iguales o superiores al 50%; sin contar con los expedientes que se habían iniciado por tramitación anticipada. La norma por la que se articula la prórroga establece para estos casos la solicitud de autorización particularizada a Hacienda, con el fin de poder superar dicho límite. Ello ralentiza la gestión diaria.

Junto a lo anteriormente expuesto, se ha producido la entrada en vigor en marzo de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. Con la normativa anterior existía una flexibilidad que permitía utilizar procedimientos contractuales con mayor discrecionalidad, lo que posibilitaba tener herramientas técnicas para lograr tener alistados los equipos y sistemas de armas (blindados, misiles, aeronaves, buques y demás), en tiempo y forma.

La Ley 9/2017 nos va obligar a disponer de una planificación de actividades y programación de actuaciones con impacto económico y contractual, mucho más afinada que la anterior. Apenas vamos a tener opciones de improvisación, salvo “casus belli”; pero sólo eso. Ya de por sí el cronograma de presupuestación, actuación posterior a las de planeamiento y programación de recursos materiales, tiene ciertas disfunciones entre las actuaciones referidas en la OM 60/2015 por la que se regula el proceso de planeamiento de la defensa; y los tiempos que recoge la Ley General Presupuestaria para la elaboración del Anteproyecto de Presupuesto para el año siguiente.

Dejando el mundo de las ideas y volviendo a la realidad del 2018, mientras que el Proyecto incorpora unas cifras importantes para los Programas Especiales y comienza a reflejar una estimación para las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, el no tener aprobadas las cuentas ha supuesto la necesidad de aprobar por el Consejo de Ministros una ampliación de crédito contra Fondo de Contingencia, con el fin de dar continuidad a las operaciones en el exterior aprobadas y comprometidas con nuestros socios y aliados. Y, considerando los tiempos requeridos para las licitaciones según los procedimientos establecidos en la Ley de Contratos va a ser difícil de ejecutar proyectos nuevos este ejercicio 2018, con el consiguiente desplazamiento en el tiempo en cuanto al logro del objetivo final de implantación.

De cualquier forma, a pesar de las distorsiones que hemos señalado y otras que pudieran emerger, los tiempos de cambio proporcionan un aliciente especial al obligarnos a repensar los objetivos y procesos, permitiéndonos una búsqueda de la optimización y a considerar con frialdad la inercia para abandonarla cuando no aporta valor a la defensa.

Madrid 20 de junio de 2018